Współpraca administracji publicznej I organizacji pozarządowych

Ośrodek Interwencji Kryzysowej w Krakowie

Do Ośrodka Interwencji Kryzysowej w Krakowie przychodzą i dzwonią ludzie znajdujący się w szeroko rozumianym kryzysie psychicznym. Mogą przyjść o każdej porze dnia czy nocy, ponieważ ośrodek działa całą dobę. Każdy, kto przyjdzie, może zachować anonimowości, a ponad to udzielana pomoc jest bezpłatna. Po reformie administracyjnej ośrodek przeszedł ze struktur wojewódzkich w struktury miejskie i stał się jednostką samorządową podlegającą Prezydentowi Miasta poprzez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Mimo to 80% interwencji dotyczy osób z Krakowa, a 20% osób z miejscowości podkrakowskich i osób z całej Polski, więc wyjście ze struktur wojewódzkich nie zmieniło zasięgu pomocy.

Według statystyk prowadzonych w ośrodku, około 30-40% problemów, z jakimi zgłaszają się do ośrodka ludzie, jest związana z tzw. psychopatologiami, a więc problemami psychiatrycznymi, uzależnieniami, próbami samobójczymi itp. Przy ośrodku działa też klub byłego pacjenta psychiatrycznego „Zawilec”, gdzie raz w tygodniu osoby należące do niego spotykają się, organizują sobie tam święta i inne uroczystości. Osoby zgłaszające się do ośrodka mogą liczyć na specjalistyczną pomoc psychologiczną i prawną, z której mogą korzystać, zależnie od powagi problemu, nawet przez pół roku. Jeśli okazuje się, że pracownicy ośrodka nie są przygotowani do rozwiązania konkretnego problemu, to dbają o to, by dana osoba trafiła do instytucji czy organizacji, w której może uzyskać pomoc.

Innymi zadaniami ośrodka jest tworzenie modeli interwencji kryzysowej (zasad postępowania, zasad pracy), prowadzenie zajęć dydaktycznych dla studentów medycyny, socjologii, psychologii, resocjalizacji, pedagogiki itp., umożliwienie odbywania staży i praktyk na terenie ośrodka studentom wyższych lat, a także badania naukowe dotyczące klientów ośrodka. Zespół ośrodka dzięki zbieraniu i opracowywaniu danych udziela merytorycznej pomocy ośrodkom pomocy społecznej, a także wszystkim instytucjom próbującym otworzyć ośrodek interwencji kryzysowej.

Współpraca z organizacjami. W ośrodku powstało Stowarzyszenie przeciw Przemocy „Promyk” stworzone przez kobiety z rodzin dotkniętych przemocą. Ośrodek współpracuje też z różnymi organizacjami pozarządowymi np. z Fundacją „Itaka”, ze Stowarzyszeniem „Dziecięce Listy do Świata” – prowadzi wspólnie z nimi hostel dla rodziców dzieci z chorobą nowotworową, z Fundacją im. S. Batorego, która dofinansowała prowadzone przez ośrodek grupy wsparcia dla kobiet z rodzin dotkniętych przemocą i alkoholizmem i grupy wsparcia dla dzieci z takich rodzin. Ośrodek wychodzi z założenia, że należy współpracować z każdą możliwą instytucją czy organizacją.

Łatwo się zorientować, że nie można mówić o jakimś uszeregowaniu powyższych przykładów współpracy od najlepszych do najgorszych. Warto za to zauważyć, że doświadczenia organizacji są zbliżone, a źródła trudności upatrywane są w podobnych okolicznościach. W celu zwiększenia przejrzystości tekstu powtarzające się wątki zostały opisane tylko raz, wskazane byłoby jednak uwypuklić najczęściej występujące motywy. Wszystkie organizacje zapewniały, że pomimo pewnych problemów, administracja publiczna jest otwarta i chętna do współpracy (wyjątkiem są kontakty między Fundacją „Hamlet” a gminą). Ponadto, zestawiając doświadczenia Powiślańskiej Fundacji Społecznej i Domu pod Fontanną widać, że wiele trudności wynika z rozbudowanej struktury władz w stolicy, braku koordynacji między urzędami, a także częstych zmian urzędników i strategii dotyczących współpracy z trzecim sektorem. Z kolei wspólny status prawny placówek prowadzonych przez Fundację Powiślańską i Fundację „Hamlet” - środowiskowy dom samopomocy - powoduje, iż z jednej strony rozwijają one współpracę z wydziałami zdrowia i pomocy społecznej przy opracowywaniu standardów, z drugiej strony zaś podlegają sztywnym regulacjom, które utrudniają im realizację autorskich programów. Wydaje się jednak, że wszystkie organizacje zgadzają się z poglądem Powiślańskiej Fundacji Społecznej: „stała współpraca i otwarte opowiadanie o swojej działalności zawsze przynosi pozytywny efekt”.

Rozdział 5

Tomasz Kaźmierczak

WSPÓŁPRACA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ I ORGANIZACJI POZARZĄDOWYCH W PORADNICTWIE I INFORMACJI OBYWATELSKIEJ

Poradnictwo obywatelskie to obszar, który w sposób naturalny powinien sprzyjać daleko idącej współpracy administracji publicznej i organizacji pozarządowych. W skali kraju praktyka społeczna daleko odbiega od oczekiwań. Dzieje się tak przede wszystkim dlatego, iż z punktu widzenia potrzeb społecznych aktywność III sektora zarówno w ogóle, jak i w poszczególnych sferach życia publicznego, w tym i w zakresie poradnictwa obywatelskiego, jest niedostateczna. Niemniej tam, gdzie do takiej współpracy dochodzi, dzieje się to z pożytkiem dla wszystkich: członków organizacji, pracowników administracji i – rzecz jasna – samych obywateli.

W poniższym opracowaniu podjęta została próba w miarę precyzyjnego zdefiniowania poradnictwa obywatelskiego jako odrębnej, tj. posiadającej własną specyfikę i tożsamość, kategorii usług. Należy zaznaczyć, iż ma ona, w pewnym sensie, charakter autorskiej propozycji¹⁴, która m.in. służy uporządkowaniu szerokiego obszaru usług podejmowanych z myślą o poszerzaniu świadomości obywatelskiej oraz poprawie praktyki przestrzegania praw obywateli. Przedstawione zostały także formy współpracy miedzy administracją publiczną a placówkami poradnictwa obywatelskiego. Obraz całości uzupełniają opisy trzech przykładów, kiedy współpraca między organizacją pozarządową i administracją publiczną jest nawiązana i daje dobre czy nawet bardzo dobre rezultaty, i kiedy mimo inicjatywy, do takiej współpracy nie doszło.

1. Ogólny opis problemu: obywatelskość, społeczeństwo obywatelskie, empowerment

Jedną z pierwszych klientek warszawskiego Biura Porad Obywatelskich (BPO) była pewna samotna emerytka. Rzecz dotyczyła kwestii mieszkaniowej. Pani ta zajmowała mieszkanie w niewielkiej przedwojennej kamienicy, która kilka miesięcy wcześniej została reprywatyzowana. Mieszkanie to wiele lat temu przyznały jej władze lokalne. Nowy właściciel niezadowolony z lokatorki zamieszkującej w jego domu zastosował wobec niej przemoc psychiczną w nadziei, iż w ten sposób pozbędzie się jej Wyglądało to tak: kilka razy w tygodniu pukał do jej drzwi i niezależnie od tego, czy otwierała je czy nie wykrzykiwał, żeby się wynosiła z jego domu, że czasy się zmieniły i ona nie ma już prawa dalej tu mieszkać, bo o tym teraz on decyduje. Przerażona kobieta postanowiła szukać ratunku. Władza lokalna „umyła ręce” uznając, że sprawa ta leży poza jej kompetencjami, ponieważ kamienica jest prywatna i nie stanowi już części mienia komunalnego. Zdesperowana emerytka szukała pomocy dalej i tak za namową znajomego trafiła do BPO. Gdy dowiedziała się od doradcy, że prawo jest tu całkowicie po jej stronie i że groźby właściciela kamienicy są zupełnie bezpodstawne, niemal widoczne było jak wstępują w nią nowe siły. Wychodząc ściskała w ręku kartkę papieru z odbitymi fragmentami przepisów prawnych odnoszących się do jej sytuacji i mówiła energicznym głosem: „Ja już się jego nie boję, jak jutro przyjdzie pokażę mu to - tu wskazała na odbitkę przepisów - i powiem niech idzie precz.”

Historia ta wydarzyła się w Warszawie. Ale mogłaby mieć miejsce w innym mieście, w innym kraju. Stanowi bowiem jeden z tysięcy przykładów rozziewu między normatywnym porządkiem społeczeństwa demokratycznego, którego obywatele są formalnie równi wobec prawa i równo przez nie traktowani, a rzeczywistością, w której silniejsi z racji posiadanej wiedzy, statusu ekonomicznego i społecznego, pozycji w państwowej biurokracji podejmują ciągłe próby wykorzystywania swej przewagi kosztem słabszych społecznie i ekonomicznie współobywateli. Ludzie tacy, jak bohaterka powyższej historii często stają się obywatelami drugiej kategorii. Jak widać, odpowiednie wsparcie czasami może ochronić ich obywatelskość.

Obywatelskość. Kwestia obywatelskości stanowi jedno z centralnych wyzwań dla teorii i praktyki społeczeństwa demokratycznego Zdaniem socjologów zasadniczo dotyczy ona istoty społecznego członkostwa we współczesnych wspólnotach politycznych.¹⁵ Pytanie o obywatelskość jest zatem pytaniem o to, czy i co wynika z faktu przynależności do danego społeczeństwa dla uczestnictwa w życiu społeczno-kulturowym, dostępu do społecznych zasobów czy sprawowania władzy.

Współczesny sposób rozumienia obywatelskości zawdzięczamy niewątpliwie Thomasowi H. Marshallowi i jego klasycznej pracy Citizenship and Social Class, po raz pierwszy opublikowanej w 1950 r. Wyłożona w niej koncepcja obywatelskości stanowi do dziś kanon refleksji w tym zakresie. Marshall definiował obywatelskość odwołując się do praw cywilnych, politycznych i społecznych traktowanych jako integralną całość. Prawa społeczne pełnią wobec praw cywilnych i politycznych funkcję wspomagającą i uzupełniającą; ktoś, kto przy pomocy własnych możliwości nie jest w stanie doświadczać obywatelskości – w pełni uczestniczyć w życiu społecznym, mieć udział w społecznym dziedzictwie i żyć jako cywilizowana jednostka wedle standardów przeważających w społeczeństwie ¹⁶ - korzysta ze wsparcia odpowiednich służb społecznych.

Odwołując się do Marshalowskiego rozumienia obywatelskości można przyjąć, iż prawa społeczne, a w szczególności działania podejmowane na ich podstawie, mają na celu pomoc:

w uzyskaniu statusu pełnoprawnego członka społeczności; chodzi tu o te jednostki, rodziny i grupy, które formalnie statusu takiego nie posiadają lub którym jest on w praktyce odmawiany i/lub

w korzystaniu z uprawnień i ich egzekwowaniu tj. doświadczaniu statusu obywatela „na co dzień” i/lub

w rozszerzaniu (uzyskiwaniu nowych) uprawnień.

Marshall jednak nie przewidział, że instytucjonalizacja praw społecznych, nieunikniona w chwili przejęcia przez państwo odpowiedzialności za ich realizację, znacznie osłabi ich efektywność, a zdaniem niektórych wręcz odwróci ich pierwotny sens. Służby społeczne włączone w tryby aparatu administracji publicznej biurokratyzują się i poddają wpływom procesów politycznych. W efekcie nie mają one możliwości wykorzystywania swego potencjału, a ich personel postawiony jest w dwuznacznej moralnie i politycznie sytuacji i narażony na stałe przeżywanie dylematów etycznych.

Jeden ze współczesnych socjologów powiada, iż: obywatelskość może być zdefiniowana jako zespół praktyk (jurydycznych, politycznych, ekonomicznych i kulturalnych), które określają daną osobę jako kompetentnego członka społeczeństwa i które w konsekwencji kształtują przepływ zasobów do tej osoby i do grup społecznych.¹⁷ W innym miejscu autor ten pisze, iż obywatelskość to: „zespół społecznych praktyk, które określają naturę społecznego członkostwa”¹⁸. Odwołanie się do pojęcia praktyki jest korzystne z kilku powodów. Wskażmy tutaj niektóre z nich. Po pierwsze, pozwala uniknąć definiowania obywatelskości w zbyt prawniczy sposób, jedynie jako zbioru praw i obowiązków. Po wtóre, obywatelskość rozumiana jako zespół praktyk oznacza, że jest to dynamiczny konstrukt społeczny, który na przestrzeni lat w wyniku walki politycznej podlegał zmianom. Zatem, tak rozumiana obywatelskość jest pojęciem czysto socjologicznym, a nie prawnym lub politycznym.

Otóż można przyjąć, iż jedną z zespołu praktyk, o których tu mowa są służby społeczne. Służba społeczna jako praktyka obywatelska – cóż to oznacza? Mówiąc najprościej, to działania, które członkowie społeczności (obywatele) podejmują na rzecz tych współczłonków, którzy w życiu wspólnoty nie uczestniczą lub nie w pełni uczestniczą, po to, by stworzyć lub przywrócić im możliwość doświadczania pełni obywatelskości.

Społeczeństwo obywatelskie.. Najkrócej, społeczeństwo obywatelskie to społeczeństwo, które za pomocą społecznych organizacji i instytucji kontroluje państwo i jego aparat. Problematyka społeczeństwa obywatelskiego jest bogata i złożona; różne też cechy i zjawiska uznaje się za konstytutywne. W tym miejscu warto się odwołać do jego dwóch atrybutów. Chodzi tu po pierwsze o koncepcję aktywnej obywatelskości jako przeciwieństwo zdominowanej i uzależnionej od państwa obywatelskości biernej. Po drugie o założenie zbiorowej, poznawczej i normatywnej, samoświadomości – samoświadomości "wspólnego uczestnictwa w społeczeństwie".

Te dwa warunki czynią zrozumiałym postulowanie zwiększenia roli ochotniczej pomocy z budową społeczeństwa obywatelskiego. Sektor ochotniczy, jak się zauważa, stanowi alternatywę dla państwowej biurokracji i zdehumanizowanego profesjonalizmu, ponadto stwarza warunki do uczestnictwa w procesach podejmowania decyzji, a przez to podnosi poziom sprawstwa i podmiotowości.¹⁹ Z kolei wspólnota - społeczność lokalna ze swoimi instytucjami takimi jak: rodzina, szkoła, parafia, sąsiedzi, lokalne stowarzyszenie, w znacznej mierze opartymi na bezpośrednich, osobistych więziach - uczy zaufania i współpracy. W ten sposób staje się ona źródłem moralnej i społecznej integracji w globalizującym się świecie, a społeczeństwo obywatelskie „tamą chroniącą przed aroganckim państwem opiekuńczym (welfare state), które utraciło własną legitymację z powodu swoich oddalonych [od ludzi] biurokratycznych struktur i dominacji profesjonalnych elit.”²⁰

Uderzające, że odwołanie się do idei społeczeństwa obywatelskiego, jako kontekstu, w którym uprawianie „prawdziwej” służby społecznej byłoby możliwe, potwierdza siłę jej związku z obywatelskością. Społeczeństwo obywatelskie to społeczeństwo aktywnych obywateli, „aktorów nie konsumentów”. „Aktor”, w języku Marshalla, to obywatel działający, wykorzystujący swe uprawnienia cywilne i polityczne. Zasadniczy sens praw społecznych, przypomnijmy, polegał u Marshalla na tym, aby każdemu członkowi społeczności dać rzeczywistą szansę bycia „aktorem” tj. aktywnym obywatelem. Stąd prawa społeczne mają u niego charakter uprawnień wtórnych, instrumentalnych. Rzecz w tym, mówiąc najogólniej, że zinstytucjonalizowane w ramach państwa opiekuńczego prawa społeczne utraciły swój instrumentalny charakter, czyniąc z ludzi „konsumentów, a nie aktorów”. Społeczeństwo obywatelskie zatem oznacza dla służb społecznych powrót do ich podstawowych funkcji społecznych.

Empowerment. Z punktu widzenia obywatela doświadczanie pełni obywatelskości oznacza kompetentne radzenie sobie z problemami oraz możliwość realizowania życiowych planów i aspiracji. W obu przypadkach warunkiem obywatelskości jest podmiotowe sprawstwo – skuteczne wpływanie na otaczającą rzeczywistość w sposób odpowiadający własnym potrzebom i interesom.

Prawa społeczne, służby społeczne zasadniczo są dla tych, których podmiotowe sprawstwo jest ograniczone. Czasami jest to konsekwencja upośledzenia społecznego i sytuacji opresji, które są udziałem wielu kategorii społecznych. Czasem jest to przejaw indywidualnych deficytów. Niezależnie wszakże od źródeł owych ograniczeń, po to, by je przełamać, jedni i drudzy potrzebują swoistego wzmocnienia. Empowerment to proces nabywania, odzyskiwania lub rozwijania zdolności do efektywnego wpływania na otoczenie i poddawania go własnej kontroli.

Powiada się, że empowerment ma trzy wzajemnie powiązane wymiary. Po pierwsze chodzi tu o rozwijanie pozytywnego obrazu siebie jako kogoś, kto jest w stanie skutecznie wpływać na rzeczywistość. Po drugie o kształcenie wiedzy i zdolności potrzebnych do bardziej krytycznego rozumienia sieci czynników społecznych i politycznych współkształtujących środowisko życia. Trzecim natomiast wymiarem procesu empowerment’u jest rozwijanie zasobów i strategii niezbędnych do osiągania indywidualnych i zbiorowych celów.

W ten oto sposób oferując empowerment, służby społeczne otwierają drogę do pełni obywatelskości tym członkom społeczności, którzy są jej pozbawieni.

Gdy w pierwszej połowie lat 90. trafiła do Polski idea poradnictwa obywatelskiego w wersji realizowanej od blisko pół wieku przez brytyjską sieć biur porad obywatelskich (Citizens Advice Bureaux), spotkała się z jednoznacznie pozytywną reakcją.²¹ Co najmniej dwie przesłanki o tym przesądziły.

Pierwsza z nich wiązała się z przeświadczeniem, iż w nowej, intensywnie zmieniającej się rzeczywistości ludzie muszą czuć się szczególnie zagubieni. Reforma administracyjna, reforma polityczna i reforma ekonomiczna całkowicie odmieniły ład instytucjonalny państwa, co nawet dla lepiej wykształconych i lepiej zorientowanych członków społeczeństwa mogło stanowić źródło trudności w codziennym funkcjonowaniu i rozwiązywaniu własnych problemów, a cóż dopiero dla przeciętnych obywateli – „szarych zjadaczy chleba”. W tym kontekście społeczna użyteczność poradnictwa obywatelskiego była zatem oczywista, a potrzeba nie do zakwestionowania. Tym, którzy nie mogą uporać się ze swoimi kłopotami oferowało ono bowiem informację o ich prawach i uprawnieniach, o możliwościach rozwiązania ich problemów, o stosowanych procedurach. Niesłychanie ważne było również i to, że wsparcia mógł szukać każdy w każdej sprawie. Zatem powszechność poradnictwa obywatelskiego zapobiegała stygmatyzacji.

Druga przesłanka bardzo przychylnej recepcji idei poradnictwa obywatelskiego polegała na jego, nazwijmy to, fundamentalnym wymiarze i znaczeniu dla funkcjonowania społeczeństwa demokratycznego. Otóż nie ulega wątpliwości, iż poradnictwo obywatelskie to jedna z zespołu tych społecznych praktyk, które określają naturę społecznego członkostwa. Że poradnictwo obywatelskie zawiera w sobie wiele elementów procesu empowerment, albowiem kształci wiedzę i zdolności potrzebne do bardziej krytycznego rozumienia sieci czynników społecznych i politycznych współkształtujących środowisko życia. rozwija zasoby i strategie niezbędne do osiągania indywidualnych i zbiorowych celów. Bez wątpienia zatem poradnictwo obywatelskie odgrywa istotną rolę zarówno jako rzeczywisty przejaw społeczeństwa obywatelskiego, jak i jako instrument rozwoju obywatelskości, tj pełnego i pełnoprawnego uczestnictwa w politycznej wspólnocie.

Dodać wypada, że tkanka instytucji obywatelskich w społeczeństwie polskim nie jest zbyt mocna. W znacznej mierze odpowiadają za to czynniki historyczne. Istotą wszak tzw. społeczeństwa realnego socjalizmu było pełne podporządkowanie obywateli państwu. Dopiero powstanie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) w roku 1980 uczyniło wyłom w totalitarnym monolicie – decyzje administracji państwowej poddane zostały kontroli sądowej. Drugim wyłomem, który nastąpił w 1987 r., było powołanie Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO) – w ten sposób obywatele uzyskali możliwość ochrony swoich praw i wolności w przypadku ich naruszenia przez organy władzy państwowej. Obecnie NSA i RPO nadal stanowią podstawowe instytucje obywatelskie działające w skali makro - na poziomie całego społeczeństwa.

Upadek realnego socjalizmu zaowocował, zwłaszcza na początku lat 90., wybuchem aktywności obywatelskiej. Wśród podejmowanych inicjatyw wiele służyło w istocie rozwijaniu i wzmacnianiu obywatelskości. Miały one wszakże charakter selektywny; kierowane były bądź do wybranych kategorii (np. osoby niepełnosprawne), bądź dotyczyły wybranych spraw (np. sprawy konsumenckie). Powstawały więc punkty informacyjne i doradcze, rozpoczynali działalność rzecznicy interesów, publikowano broszury i ulotki. Niewątpliwym walorem tych inicjatyw był ich często lokalny charakter – podejmowane były tam, gdzie toczy się codzienne życie. Inicjatywy te są niewątpliwie bardzo cenne i potrzebne, niemniej nie stwarzają one w efekcie zasadniczego przełomu w sferze rozwijania i wzmacniania obywatelskości na poziomie lokalnym. Wydaje się, że sprostać temu wyzwaniu może rozwinięta sieć poradnictwa obywatelskiego.