Współpraca administracji publicznej I organizacji pozarządowych

2. Informacja i poradnictwo obywatelskie – ramy prawne

Poradnictwo obywatelskie można rozpatrywać w dwóch kontekstach prawnych. Pierwszy z nich dotyczy sytuacji, gdy poradnictwo to jest organizowane i prowadzone, bo taka jest wola grupy obywateli. W ten sposób wykorzystują oni przyznane na mocy konstytucji wolności obywatelskie, w szczególności wolność zrzeszania się. W tym układzie kluczowe znaczenie dla funkcjonowania poradnictwa obywatelskiego ma ustawowa regulacja wchodzących tu w grę form osobowości prawnych: stowarzyszeń i fundacji. Wypada zaznaczyć, że taki był stan rzeczy w połowie lat 90., gdy powstawały w Polsce pierwsze biura porad obywatelskich. Z drugim układem mamy do czynienia wówczas, gdy poradnictwo obywatelskie łączy się z ustawowymi zadaniami administracji publicznej. Tym razem ramy prawne poradnictwa obywatelskiego stają się bardziej złożone, bowiem należy w nich uwzględnić także regulacje dotyczące administracji publicznej i wzajemnych relacje miedzy nią a organizacjami tzw. III sektora. Ponieważ taka jest obecna sytuacja, temu przypadkowi poświęcone są poniższe uwagi.

Reforma administracji publicznej, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. wprowadziła m.in. powiat jako nowy szczebel administracji samorządowej. Na mocy znowelizowanej z tej okazji ustawy o pomocy społecznej jednym z zadań powiatu z zakresu pomocy społecznej stało się udzielanie informacji o prawach i uprawnieniach. Oznacza to, iż informowanie o prawach i uprawnieniach należy traktować jako jedną z usługowych form pomocy społecznej.

Ustawa o pomocy społecznej przyjmuje, iż prawo do pomocy nabywa obywatel w chwili, gdy swojej trudnej sytuacji życiowej nie może pokonać samodzielnie, tj. przy wykorzystaniu własnych środków, możliwości i uprawnień (art.1 ust.1). Celem pomocy jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także w miarę możliwości doprowadzenie do ich życiowego usamodzielnienia oraz integracji ze środowiskiem. Pomoc społeczna powinna także zapobiegać powstawaniu trudnych sytuacji życiowych (art.2 ust. 1 i 2). Z zapisów ustawy o pomocy społecznej wynika zatem, że informowanie o prawach i uprawnieniach jest powszechną formą pomocy, której udzielanie ma przyczyniać się do samodzielności życiowej, integracji społecznej i godnego życia. Jednocześnie ustawa mówi o innych formach usług wspierających, m.in. poradnictwie specjalistycznym, prawnym, psychologicznym i rodzinnym. Oznacza to, iż w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej informowanie o prawach i uprawnieniach jest czymś innym niż ww. typy poradnictwa. Z drugiej strony warto zauważyć, że potraktowanie informacji o prawach i uprawnieniach jako instrumentu pomocy społecznej sugeruje jej bliskie związki z pracą socjalną. Można by wręcz sądzić, iż stanowi ona jeden z obszarów pracy socjalnej.

Wpisanie informowania o prawach i uprawnieniach do katalogu zadań administracji publicznej szczebla powiatowego oznacza, iż władze powiatu odpowiadają za to, czy jest ono wykonywane, czy nie i decydują o sposobie jego wykonywania. Warto zauważyć, iż mogą one zlecić realizację tego zadania stowarzyszeniu lub fundacji zapewniając na to niezbędne środki. Ustawa o pomocy społecznej nie specyfikuje, na czym w szczególności udzielanie informacji o prawach i uprawnieniach miałoby polegać – nie ma ustawowej definicji tej formy usług.

Wydaje się, że poradnictwo obywatelskie spełnia wszystkie ustawowe warunki stawiane informowaniu o prawach i uprawnieniach jako zadaniu administracji publicznej z zakresu pomocy społecznej: jest powszechne; jest adresowane do osób, które nie są w stanie poradzić sobie ze swymi problemami, służy wyrabianiu samodzielności życiowej i poprawie relacji (integracji) ze środowiskiem społecznym, co w konsekwencji prowadzi do godnego życia; umiejętności i techniki pracy osób prowadzących poradnictwo obywatelskie są zaczerpnięte z pracy socjalnej. Jest prawem władz powiatu, czy i na ile uznają one poradnictwo obywatelskie za odpowiadający im sposób wywiązywania się z ustawowego obowiązku udzielania informacji o prawach i uprawnieniach.

3. Poradnictwo obywatelskie – analiza usług

Poradnictwo obywatelskie stanowi w istocie zbiór usług, o których tożsamości przesądzają właściwe im cele i środki. Zatem usługi te umożliwiają obywatelom rozwiązywanie problemów i realizowanie planów życiowych przy wykorzystaniu – i odwołaniu się do - pełni przysługujących im praw i uprawnień poprzez rozszerzanie ich wiedzy obywatelskiej (znajomość prawa, procedur, zasad funkcjonowania państwa) i rozwijania umiejętności skutecznego radzenia sobie z problemami w zinstytucjonalizowanym świecie.

Prowadzenie usług poradnictwa obywatelskiego wymaga spełnienia dwóch fundamentalnych warunków: dysponowania kadrą odpowiednio przygotowanych doradców oraz posiadania bazy informacyjnej, z której doradcy czerpią treści udzielanych przez siebie porad. Źródłem porad nie może być bowiem własna wiedza bądź doświadczenia doradcy, ale weryfikowana i uaktualniana baza danych zawierająca informacje o obowiązujących regulacjach prawnych, procedurach, instytucjach i organizacjach kluczowych ze względu na możliwość zaspokajania poszczególnych typów potrzeb. Pełnienie roli doradcy natomiast wymaga posiadania ogólnych umiejętności interpersonalnych, w szczególności komunikacyjnych, oraz umiejętności specjalistycznych: rozumienia i analizowania sytuacji i problemów klienta i adekwatnego posługiwania się bazą informacyjną.

Usługi poradnictwa obywatelskiego. Do grupy usług składających się na poradnictwo obywatelskie należy zaliczyć: informację, doradztwo, instruktaż, doradczą interwencję oraz rzecznictwo interesów. Zasadnicza różnica między nimi polega na zakresie uczestnictwa doradcy w procesie rozwiązywania zgłaszanego przez klienta problemu.
Rys 1. Sekwencja usług w poradnictwie obywatelskim
informacja obywatelska

doradztwo obywatelskie instruktaż obywatelski

doradcza interwencja obywatelska rzecznictwo interesów
Informacja obywatelska jest najprostszą spośród wymienionych wyżej form usług. Doradca nie analizuje problemu klienta, ograniczając się do udzielania odpowiedzi na stawiane mu przez klienta pytania. Z zasady mogą one dotyczyć bądź regulacji prawnej jakiegoś zagadnienia, bądź sytuacji klienta – jego uprawnień i obowiązków, bądź kwestii proceduralnych. Istotnym elementem informacji obywatelskiej jest kompetentne odsyłanie - kierowanie klienta do właściwej ze względu na jego problemy lub potrzeby instytucji lub organizacji. Usługi informacyjne mogą być prowadzone w drodze kontaktu bezpośredniego, telefonicznie, a także listownie. Szczególną ich formą, wykonywaną bez pomocy doradcy, jest rozpowszechnianie materiałów pisanych w postaci: ulotek, broszur, plakatów lub przy wykorzystaniu mediów elektronicznych.

Bardziej złożonymi formami usług poradnictwa obywatelskiego są doradztwo i instruktaż.

Doradztwo obywatelskie wymaga od doradcy zdefiniowania i przeanalizowania sytuacji i problemów klienta, znalezienia sposobów ich rozwiązania, przedstawienia ich klientowi wraz z informacją o przewidywanych konsekwencjach wyboru każdego z nich. Wybór sposobu postępowania pozostawiony jest klientowi. Zasadniczo ta forma usług wymaga kontaktu bezpośredniego, choć w pewnym zakresie, tj. w przypadku mniej złożonych spraw, możliwy jest także kontakt telefoniczny lub internetowy.

Instruktaż obywatelski stawia przed doradcą analogiczne zadania, jak w przypadku doradztwa. Różnica polega na tym, że po przedstawieniu alternatyw rozwiązania problemu doradca udziela klientowi instrukcji, co musi on – krok po kroku – zrobić, by zrealizować wybrany przez siebie sposób działania. Instruktaż obywatelski zakłada więc relatywnie większe zaangażowanie się doradcy w sprawę klienta niż ma to miejsce w przypadku doradztwa. Prowadzenie instruktażu wymaga kontaktu bezpośredniego, choć, podobnie jak poprzednio, w pewnym zakresie wchodzi także w grę kontakt telefoniczny i internetowy.

Zasadniczo w poradnictwie obywatelskim chodzi o mobilizację i najpełniejsze wykorzystanie możliwości klienta. Toteż doradztwo jest niejako bardziej pożądaną formą usług niż instruktaż. Niemniej o tym, którą formę usług należy zastosować w ostateczności decydują rzeczywiste możliwości klienta: im jego zdolności percepcji i rozumienia świata są mniejsze, tym bardziej uzasadnione jest stosowanie instruktażu.

Powyżej przedstawione formy usług poradnictwa obywatelskiego z założenia powinny być zrealizowane w trakcie jednego kontaktu. Pozostałe formy: interwencja obywatelska oraz rzecznictwo interesów, wymagają już większej liczby spotkań.

Doradcza interwencja obywatelska bardziej niż informacja, instruktaż i doradztwo wykorzystuje metody wypracowane w obrębie pracy socjalnej.²² Tym razem doradca towarzyszy klientowi także w trakcie rozwiązywania problemu. Plan postępowania oraz role, jakie biorą na siebie doradca i klient w toku jego realizacji, uzgadniane są wspólnie i kończą się zawarciem kontraktu. Kontrakt zawierany jest po fazie badania sytuacji klienta i identyfikowania alternatywnych możliwości rozwiązania problemu. Zasadniczo rozwiązanie problemu jest zadaniem klienta, rola doradcy ma charakter wspierający. Interwencja prowadzona może być tylko w ramach kontaktów bezpośrednich. Wydaje się, że niezbędne są co najmniej trzy spotkania.

Rzecznictwo interesów polega na wzięciu przez doradcę odpowiedzialności za rozwiązanie problemu klienta.²³ Wymaga to od doradcy podjęcia działania i występowania w imieniu klienta. Rzecznictwo podobne jest do instruktażu w tym sensie, że również zakłada mniejszy udział klienta. Toteż należy je stosować wówczas, gdy ze względu na typ problemu (złożony) lub możliwości klienta (ograniczone), szanse rozwiązania problemu przy jego głównym udziale są znikome, a z drugiej strony istnieją ważne przesłanki, by problem został rozwiązany. Rzecznictwo wymaga bezpośrednich kontaktów. Ich liczba zależy od charakteru podejmowanego problemu.

Konstytutywną cechą poradnictwa obywatelskiego jest jego powszechność. Usługi poradnictwa obywatelskiego są powszechne, bo:

każdy, kto chce uczestniczyć w życiu społecznym, a jednocześnie ze względu na brak wiedzy, umiejętności lub możliwości nie doświadcza praw przynależnych mu jako obywatelowi, może z nich skorzystać;

nie ma w zasadzie ograniczeń, co do typu zgłaszanego problemu.

W związku z powyższym od usług poradnictwa obywatelskiego należy odróżnić te usługi, które są adresowane jedynie do wybranej kategorii społecznej lub dotyczą wybranej kategorii problemów, mimo wzajemnego formalnego i metodycznego podobieństwa. Ze względu na brak atrybutu powszechności, tę grupę usług wypada określić mianem poradnictwa quasi-obywatelskiego. W praktyce występują trzy formy usług poradnictwa tego typu: usługi informacyjne, instruktaż oraz rzecznictwo interesów.

Do usług poradnictwa quasi-obywatelskiego należy też zaliczyć poradnictwo prawne, choć z innych niż niespełnienie warunku powszechności powodów. Z jednej strony między poradnictwem prawnym a obywatelskim istnieją bardzo duże różnice zarówno w obszarze podejmowanych problemów, jak i w sferze relacji doradca–klient, w sferze metod pracy oraz w sferze branych pod uwagę rozwiązań.

1. 
   Co prawda doradca-prawnik może informować o prawach, uprawnieniach, procedurach, ale w swej istocie poradnictwo prawne dotyczy problemów prawnych, np.: interpretacji przepisów, czy wątpliwości, co do kwalifikacji prawnej. W takich kwestiach doradca obywatelski jest niekompetentny i jeśli klient zgłasza tego typu problem to albo doradca sam szuka porady prawnika, albo sugeruje ją klientowi.
   
2. 
   Relacja doradca obywatelski–klient jest relacją pomocy, relacja doradca prawnik–klient może być relacją pomocy, ale równie dobrze może to być relacja dostarczyciel usługi–konsument albo inna. Rzecz w tym, że interpersonalne ramy poradnictwa prawnego nie mają swojego modelu.
   
3. 
   Poradnictwo obywatelskie ze swej istoty nie jest dyrektywne: doradca nie sugeruje, jaki sposób postępowania klient powinien wybrać. Ponadto istotą poradnictwa obywatelskiego jest wzmacnianie (empowerment) klienta. Poradnictwo prawne może być dyrektywne, nawet bardzo silnie, a element wzmacniania jest w nim zupełnie nie brany pod uwagę.
   
4. 
   Doradca obywatelski szuka wszelkich rozwiązań problemu, doradca prawny zasadniczo koncentruje się na instrumentach prawnych i do tej sfery ograniczają się jego rzeczywiste kompetencje. Z drugiej strony poradnictwo obywatelskie i prawne łączy po części fakt, iż każdy może z nich skorzystać. Istotniejsze jest wszakże to, iż poradnictwo obywatelskie z jednej strony, a z drugiej poradnictwo prawne i pozostałe formy usług poradnictwa quasi-obywatelskiego przyczyniają się do egzekucji przynależnych obywatelom uprawnień i wolności.
   

Natomiast od poradnictwa obywatelskiego należy całkowicie odróżnić te typy poradnictwa, które zawierają w sobie element terapeutyczny lub wychowawczy. Chodzi tu w szczególności o poradnictwo psychologiczne, psychologiczno-pedagogiczne i rodzinne, ale także telefony zaufania, których istotą jest psychologiczne wsparcie i pocieszanie.