Współpraca administracji publicznej I organizacji pozarządowych

WIELKOPOLSKA

Działania na rzecz poprawy sytuacji rodziny w Wielkopolsce są dobrze osadzone w strategii rozwoju całego województwa i mają charakter rozwiązań systemowych, tj. obejmujących wszystkie szczeble władz samorządowych, organizacje pozarządowe i kościół.

Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej (ROPS), którego działania na rzecz dzieci i rodziny uwzględniające organizacje pozarządowe zostały tu przedstawione, to instytucja samorządowa na szczeblu wojewódzkim. Instytucja ta została powołana Uchwałą Nr VIII/33/99 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dn. 22.02.1999 m.in. do opracowywania strategii rozwoju woj. wielkopolskiego oraz organizowania kształcenia oraz szkolenia zawodowego kadr służb socjalnych. Jednym z obszarów priorytetowych w przyjętej dla województwa strategii rozwoju pomocy społecznej jest rodzina (pozostałe dwa to wsparcie dla osób starszych i dla niepełnosprawnych). Zespół Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Poznaniu opracował Program Wsparcia Rodzin w Województwie Wielkopolskim „Łatwiej Rodzinie”. Jego celem jest poprawa jakości rodzin poprzez rozwój aktywności własnej i zapobieganie marginalizacji życia rodziny. Z jednej strony program zakłada pomoc w poprawie warunków materialnych rodzin (pomoc w uzyskaniu samodzielności finansowej, przeciwdziałanie i zwalczanie bezrobocia, poprawa warunków mieszkaniowych), z drugiej przeciwdziałanie patologizacji rodziny.

Na szczególne zainteresowanie zasługuje zakontraktowanie organizacji pozarządowej, Towarzystwa NASZ DOM, która w ramach programu PRIDE prowadzi szkolenia dla pracowników wszystkich powiatowych centrów pomocy rodzinie (PCPR) w województwie wielkopolskim. Ustawa o pomocy społecznej nakłada na samorząd [sprawdzić na kogo co dokładnie] obowiązek, aby wszyscy przyszli opiekunowie zastępczy i rodzice adopcyjni odbyli przeszkolenie kwalifikacyjne. Opieka nad dziećmi i rodzinami należy do obowiązków powiatów, które powinny kandydatom zagwarantować szkolenie. Kilka powiatów w województwie wielkopolskim przeszkoliło w ramach programu PRIDE swoje kadry już w 2000 i 2001 r., indywidualnie kontraktując tę usługę w Towarzystwie NASZ DOM. Inne tego samodzielnie nie wykonały, a więc w sytuacji, gdy ośrodek adopcyjno-opiekuńczy jest odległy od miejsca zamieszkania kandydatów (w województwie są tylko cztery takie ośrodki), delegowanie stało się niewygodne i kosztowne. ROPS, zgodnie ze swoimi obowiązkami statutowymi i wyznaczonymi przez strategię obszarami priorytetowymi, zakontraktował roczne szkolenia PRIDE dla 13 (z 35) PCPR-ów w województwie. W cyklu spotkań od jesieni 2001 r. do kwietnia 2002 r. szkolenia ukończyło po dwóch pracowników z każdego PCPR-u. W trzecim kwartale 2002 r. szkolenia przejdzie kolejna grupa 29 osób. Klucz doboru przyszłych trenerów może się zmienić, ponieważ część domów dziecka wprowadza nowe usługi. Kadry domów dziecka i placówek przylegających mogą być potencjalnymi kandydatami do szkoleń.

Liczba rodzinnych domów dziecka w Poznaniu, jak i w całym województwie, jest cały czas kroplą w morzu potrzeb. Zdaniem osoby odpowiedzialnej za system pomocy rodzinie w ROPS, barierą w rozwoju tej formy opieki był dotychczas niedobór kadry uprawnionej do szkolenia opiekunów. W Poznaniu funkcjonują obecnie zaledwie cztery rodzinne domy dziecka (stan na luty 2002 r.).

Na podstawie rozmów z dwoma osobami w poznańskiej instytucji i znajomości podejścia urzędników we Wrocławiu nasuwa się refleksja, że istnieje różnica w podejściu do kwestii reformowania i ewentualnego likwidowania domów dziecka. Osoby które zetknęły się z nowym podejściem i ideą likwidowania domów dziecka, a szczególnie te, które z domami i wychowawcami miały bezpośredni kontakt, są „zarażone” tą ideą. Opinia wyrażona przez jednego z pracowników ROPS w Poznaniu jest taka, że domy, które funkcjonują dobrze, tzn. takie których kadry są otwarte na nowe wzory wychowawcze i dążą do usamodzielniania dzieci, mogą dalej funkcjonować. Te zaś, jego zdaniem, które realizują system „oświatowy” czy „internatowy”, powinny zostać zlikwidowane lub przejęte przez jednostki niepubliczne, aby przestała w nich obowiązywać „karta nauczyciela” uniemożliwiająca zwalnianie wychowawców niechętnych innemu stylowi pracy. Spotkałam się w tym samym urzędzie i z inną opinią, że domy dziecka nie powinny być przekazywane stowarzyszeniom, ponieważ nie ma żadnej gwarancji, że sytuacja w nich poprawi się, powinny za to poszerzać wachlarz usług. Ten drugi model realizowany jest w województwie wielkopolskim. Dotychczas żaden z 24 domów dziecka w województwie nie został przejęty przez stowarzyszenie, natomiast obok nich, w tych samych budynkach powstają ośrodki interwencyjne, świetlice socjoterapeutyczne, ośrodki rehabilitacyjne, zespoły interwencji kryzysowej itp.

Rozdział 4

Andrzej Juros

WSPÓŁPRACA ORGANIZACJI POZARZĄDOWYCH I ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W POMOCY OSOBOM Z ZABURZENIAMI PSYCHICZNYMI

Już na początku lat dziewięćdziesiątych Stanisław Dąbrowski (1991), jeden z autorów późniejszej Ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, ocenił sieć ambulatoryjną, a zwłaszcza sieć poradni zdrowia psychicznego, jako jedną z bardziej dostępnych w Europie, charakteryzującą się dostrzegalną tendencją do rozwoju orientacji środowiskowej (wizyty domowe, wywiady środowiskowe, świadczenia psychologiczne) oraz propagowanych przez niego pośrednich form leczenia (oddziały dzienne, zespoły środowiskowe, służby kryzysowe, programy rehabilitacyjne typu domy pod fontanną - Fountain-House). Jednak jak sam zaznaczył, przeszkodą na drodze do szybkich przemian jest m.in. niechętny stosunek samych psychiatrów.

1. Podstawy prawne i ich realizacja

Ustawa o ochronie zdrowia psychicznego z 19 sierpnia 1994 r., jest aktem prawnym, którego powstanie poprzedziła wieloletnia dyskusja, a jego pełne wdrożenie rozciągnięto na dziesięć lat. W procesie przemian ustrojowych jest to akt o wielkiej wadze, chroniący prawa indywidualnej osoby. W preambule czytamy, iż „Zdrowie psychiczne jest fundamentalnym dobrem osobistym człowieka, a ochrona praw osób z zaburzeniami psychicznymi należy do obowiązków państwa”. Na ostateczny kształt ustawy wpłynęły silnie już osadzone w życiu społecznym organizacje pozarządowe oraz struktury pomocy społecznej posiadające swoje struktury we wszystkich gminach kraju. Trzeci sektor doprowadził do zapisu w pierwszym artykule, że „W działaniach z zakresu ochrony zdrowia psychicznego mogą uczestniczyć stowarzyszenia i inne organizacje społeczne, fundacje, samorządy zawodowe, kościoły i inne związki wyznaniowe oraz grupy samopomocy pacjentów i ich rodzin, a także inne osoby fizyczne i prawne”. Natomiast podstawowa rola samorządu w realizacji tej ustawy (art. 1), została wzmocniona poprzez ustawowe przypisanie wykonania zadań związanych z systemem oparcia społecznego strukturom pomocy społecznej, które stanowią integralny element struktur samorządu. „Jednostki organizacyjne i inne podmioty działające na podstawie ustawy o pomocy społecznej, ... w porozumieniu z zakładami psychiatrycznej opieki zdrowotnej organizują na obszarze swojego działania oparcie społeczne dla osób, które z powodu choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego mają poważne trudności w życiu codziennym, zwłaszcza w kształtowaniu swoich stosunków z otoczeniem, w zakresie edukacji, zatrudnienia oraz w sprawach bytowych” (art. 8). Polega to w szczególności na „podtrzymywaniu i rozwijaniu umiejętności niezbędnych do samodzielnego, aktywnego życia” poprzez m.in. „organizowanie w środowisku społecznym pomocy ze strony rodziny, innych osób, grup, organizacji społecznych i instytucji”. Jest to delegacja do współpracy władz samorządowych z organizacjami pozarządowymi. Można więc powiedzieć, że oznaczało to daleko idącą decentralizację polityczną. Ustawa obok działań zapobiegawczych w zakresie ochrony zdrowia psychicznego (art. 4) i opieki zdrowotnej nad osobami z zaburzeniami psychicznymi (art. 5 i 6) w sposób szczególny traktuje dzieci i młodzież upośledzoną umysłowo (art. 7).

Do końca 1998 roku realizacja ustawy podlegała decyzjom administracji centralnej, co było wyrazem ograniczonej decentralizacji administracyjnej: „Rada Ministrów określa ... sposób organizowania i prowadzenia działalności ... (art. 4 pkt. 3), „Wojewoda ... tworzy i prowadzi zakłady... organizuje usługi ...” (art. 6), „Minister Edukacji Narodowej ... określa ... określa zasady organizowania zajęć ...”, Minister Zdrowia i Opieki Społecznej ... określa ... zasady organizowania i zakres rehabilitacji ...” (art. 7). Dalszą decentralizację w tym zakresie dokonała dopiero, wprowadzona w życie 1 stycznia 1999 roku, reforma administracyjna (utworzenie powiatów - drugiego szczebla administracji samorządowej i województwa samorządowego - trzeciego szczebla) i wiążąca się z nią reforma zadań w zakresie pomocy społecznej. Samorządy stały się odpowiedzialne za kształtowanie polityki społecznej na swoim terenie. Jedno z 22 zadań powiatu obligowało władze samorządowe do współpracy z organizacjami pozarządowymi, jednak brak uregulowania zasad współpracy spowodował, że w wykonywaniu zadań wynikających z ustawy organizacje rzadko były traktowane partnersko.

Praktycznie wystąpił brak konsekwentnej decentralizacji ekonomicznej w realizacji ustawy, zwłaszcza w dziedzinie rehabilitacji społecznej, która jest domeną organizacji pozarządowych. Osoba korzystająca z dobrodziejstw ustawy nie ma możliwości wpływać, w oparciu o zasady rynkowe, na proponowane jej usługi z zakresu ochrony zdrowia psychicznego. Natomiast organizacje pozarządowe, choć mogą tworzyć np. środowiskowe domy samopomocy (art. 9.2) i inne ośrodki oparcia społecznego, to jednak muszą zabiegać o środki na poziomie administracji centralnej szczebla wojewódzkiego (por. Juros 1976).

Pomimo ograniczeń, to właśnie społeczności lokalne są inicjatorem i organizatorem tworzenia systemu oparcia społecznego dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Polega on z mocy ustawy na „podtrzymywaniu i rozwijaniu” podstawowych umiejętności życiowych i zorganizowanej pomocy ze strony otoczenia społecznego, a także pomocy finansowej, rzeczowej, i innych świadczeniach. Ustawa przewiduje dwie formy organizacyjne oparcia społecznego (Art. 8, 9): specjalistyczne usługi opiekuńcze i środowiskowe domy samopomocy.

Pomoc mieszkaniowa może być realizowana w formie usługi opiekuńczej w domu chorego lub przez udostępnienie miejsca w środowiskowym domu samopomocy, specjalnie tworzonych hostelach albo mieszkaniach chronionych. Natomiast pomoc w zatrudnieniu jest realizowana poprzez warsztaty terapii zajęciowej, zakłady aktywności zawodowej lub zakłady pracy chronionej lub przez wsparcie zatrudnienia na otwartym rynku pracy. Tego typu działania są finansowane przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (ustawa o zatrudnieniu i rehabilitacji osób niepełnosprawnych).

Opieka zdrowotna nad osobami z zaburzeniami psychicznymi, realizowana przez zakłady opieki zdrowotnej, to według ustawy „pomoc doraźna, ambulatoryjna, dzienna, środowiskowa i szpitalna, oraz w domach pomocy społecznej”. (Art. 5, 6). Zakłady te od 1 stycznia 1999 roku stały się własnością samorządów terytorialnych lub innych podmiotów prawnych, finansowaną na mocy kontraktu przez jedną z regionalnych lub branżowych kas chorych, które miały uniezależnić ich finansowanie od budżetu państwa, poprzez pobieranie składek bezpośrednio od obywatela. Zapis tejże ustawy mówiący, że „Kasa Chorych, realizując swoje zadania, współdziała ... ze stowarzyszeniami i grupami samopomocowymi tworzonymi w celu udzielenia pomocy osobom chorym lub promocji zdrowia” (Ustawa z dnia 6 lutego 1997 roku o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym - po nowelizacji) wydawał się optymistyczny. Przepis ten, jeśli chodzi o profilaktykę zdrowia psychicznego, pozostał martwy. Aktualnie (marzec 2002) rząd zmierza do likwidacji kas.

Ustawa o ochronie zdrowia psychicznego przewidywała dziesięcioletni okres jej wdrożenia, jednak wciągu siedmiu lat nie dokonano zakładanej zmiany systemowej. Organizacje pozarządowe wykonują wiele zadań związanych z Ustawą o ochronie zdrowia psychicznego, zwłaszcza związanego z szeroko rozumianą profilaktyką. Działania te są bardzo pozytywnie postrzegane przez samorządy i często wspierane poprzez jednorazowe dotacje. Natomiast krytycznym punktem jest realizowanie zadań instytucjonalnych wynikających z mocy ustawy, takich jak centra interwencji kryzysowej, hostele, mieszkania chronione, środowiskowe domy samopomocy i inne ośrodki oparcia społecznego. Zwłaszcza środowiskowe domy samopomocy, ze względu na ich dużą sieć w Polsce, są dobrym materiałem do analizy współpracy samorządu i organizacji pozarządowych w działaniach na rzecz systemu oparcia społecznego dla osób z zaburzeniami psychicznymi.