Współpraca administracji publicznej I organizacji pozarządowych

Rozmiary problemów społecznych ¹

Nie ulega wątpliwości, że okres transformacji stworzył nowe wyzwania o charakterze socjalnym. Można je opisywać na wiele sposobów i bardziej szczegółowo uczyniliśmy to w dalszej części raportu. W tym miejscu ograniczymy się tylko do skrajnie uproszczonego, ale też wiele mówiącego wskaźnika ubóstwa czy może wręcz nędzy. Jak widać, w każdym z trzech omawianych krajów w ciągu ostatnich lat często bardzo gwałtownie poszerzała się grupa osób, które znalazły się w skrajnie trudnej sytuacji materialnej. Najgwałtowniej sytuacja pogorszyła się w właśnie w Polsce. Wiele wskazuje na to, że będzie ona jeszcze gorsza. Sprawia to, że przed władzami publicznymi i organizacjami pozarządowymi staną coraz większe wyzwania. Z badań przeprowadzonych przez Stowarzyszenie KLON/JAWOR na reprezentatywnej próbie Polaków w listopadzie 2001 r. wynika, że 73,5% osób uważa, iż działania organizacji są teraz bardziej potrzebne niż pięć lat temu. Z tego samego badania dowiadujemy się, że 29% respondentów zauważa, iż organizacje pozarządowe rozwiązują ważne problemy społeczne w najbliższym sąsiedztwie. Do nich też często zwracają się osoby w poszukiwaniu pomocy.

	Polska		Rumunia		Węgry
% mieszkańców którzy	1988	2000	1988	2000	1988	2000
Byli głodni idąc spać	2,2	8,2	25,7	26,7	14,7	13,2
Nie mają drugiej pary butów	2,2	27,8	22,0	64,8	6,7	23,8

2. Polskie doświadczenia w dziedzinie budowania współpracy

2.1. Bardzo krótka historia budowania pomostów

Praktycznie od początku polskiej transformacji wiele mówiło się o konieczności współpracy administracji publicznej i organizacji pozarządowych. Na początku lat 90-tych te ostatnie rzadko nazywane były pozarządowymi – częściej mówiło się o organizacjach obywatelskich. Upraszczając nieco, można powiedzieć, że na początku okresu przemian ważne było ogólne zaangażowanie w sprawy publiczne i z tego punktu widzenia związanie się ze strukturami administracji lub sektorem pozarządowym miało w praktyce charakter alternatywy. Obecnie ma, niestety, często charakter sprzeczności. Wiele od tego czasu się zmieniło. Nastąpiło przesunięcie olbrzymiej liczby zadań w kierunku samorządu terytorialnego i jednocześnie ograniczenie kompetencji administracji centralnej. Niestety, decentralizacji zadań nie towarzyszyła odpowiednio zharmonizowana reforma finansów publicznych, co w konsekwencji często oznaczało, że z nałożonych na samorząd zadań nie mógł się on wywiązać. Jak liczne są te zadania, choćby w pomocy społecznej można zobaczyć w załączniku niniejszego opracowania, w którym opisano ustawowy podział kompetencji między poszczególne szczeble administracji.

Polski ustrój samorządu terytorialnego jest dość złożony i rozbudowany. Przede wszystkim tworzy go ponad 2500 gmin, ponad 300 powiatów i 16 samorządów wojewódzkich. Tak złożony system nie zawsze, niestety, jest czytelny dla obywateli i organizacji. Co więcej, ze względu na szczególne rozwiązania prawne, organizacje pozarządowe i obywatele muszą tworzyć zasady współpracy osobno z każdym z tych szczebli. W tym kontekście warto przypomnieć, że obydwa typy instytucji zarówno samorząd, jak i organizacje były w istocie nowymi tworami. Precyzyjniej rzecz ujmując, ponad 50 lat komunistycznych rządów zerwało ciągłość funkcjonowania takich instytucji w Polsce. Obie strony musiały uczyć się siebie nawzajem. W pierwszych latach nauka ta szła szybko i dawała nadzieje na rozwój. Nadzieje na współpracę zostały jeszcze potwierdzone poprzez wprowadzenie do Konstytucji RP zasady pomocniczości. W praktyce jednak realizacja tej zasady stoi pod znakiem zapytania. Co prawda, w wielu regulacjach prawnych mowa jest o tym, że administracja publiczna i organizacje powinny współpracować, jednak często te zapisy nie są stosowane. Szczególna sytuacja panuje w dziedzinie pomocy społecznej, gdzie istnieje odrębna regulacja w formie rozporządzenia. Nawet to nie gwarantuje rzeczywistej współpracy, która jak się zdaje wymaga nie tylko zmian prawnych, ale (co bardziej skomplikowane) zmiany postaw i nawyków ze strony samej administracji. Można powiedzieć, że w dziedzinie współpracy zbyt wiele pozostawiono dobrej woli administracji. Tej dobrej woli często niestety brakuje. W konsekwencji większość samorządów (wszystkich szczebli) nie posiada czytelnych reguł współpracy. W tej sytuacji mnożą się zarzuty dotyczące uznaniowości, a nawet upolitycznienia zasad wspierania poszczególnych organizacji.

W takiej sytuacji środowiska zainteresowane promowaniem współpracy przyjęły dwie równoległe i uzupełniające się strategie. Pierwsza to wprowadzenie ustawowych, silnych ram dla współpracy. Druga to promowanie lokalnych dobrowolnych porozumień między administracją a organizacjami (zbliżone do brytyjskiego systemu Compact).

Oto kilka szczegółów dotyczących prac nad ustawą o instytucjach pożytku publicznego i o wolontariacie. Prace nad nią trwają już od sześciu lat. Upór, jaki im towarzyszy bierze się ze szczególnej wagi, jaką organizacje przypisują jej ewentualnemu uchwaleniu. Projekt ustawy był rozpatrywany w Sejmie lipcu 2002 r. Ustawa reguluje zasady „podziału pracy” między administracją publiczną a organizacjami pozarządowymi. Z punktu widzenia opisywanych w raporcie zagadnień warto w szczególności zwrócić uwagę na to, że ustawa wzmacnia pozycję organizacji w relacjach z administracją zarówno w wypełnianiu funkcji rzecznictwa, jak i dostarczania usług. Ustawa na nowo definiuje zasady dostarczania usług społecznych. Muszą one być przedmiotem swoistej konkurencji między dostarczycielami. Po raz pierwszy administracja musiałaby ubiegać się o ich realizację na tych samych zasadach, co sektor pozarządowy. Oznacza to odejście od niepisanej zasady pierwokupu, jaki przysługiwał administracji. Wydaje się, że jest to konieczny warunek wzrostu sektora pozarządowego – w przeciwnym razie zostanie on ograniczony wyłącznie do wykonywania zadań „niechcianych” i zaniedbywanych przez administrację. Już obecnie dysproporcje między tymi sektorami są niepokojąco duże. Sektor publiczny, podlega swoistej hipertrofii. Obecnie składa się na niego 55 tys. podmiotów zatrudniających około trzy miliony osób. W porównaniu z nim sektor pozarządowy jest o wiele mniejszy (około 100 tys. osób). Proporcja ta jest około trzydzieści razy mniej korzystna niż w krajach Unii Europejskiej.

Jak była już o tym mowa, równolegle do wysiłków dotyczących ustawy, prowadzone są działania, których celem jest promowanie dobrych praktyk współpracy pomiędzy sektorami. Na szczególną uwagę zasługują z tego punktu widzenia trzy przedsięwzięcia – odpowiadające trzem poziomom terytorialnym. Po pierwsze: na szczeblu centralnym powstała tzw. Grupa Kontaktowa między sektorem pozarządowym a Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej. Grupę tę wyłoniły organizacje pozarządowe, a następnie została zaakceptowana przez ministerstwo. Po drugie: na poziomie regionalnym, w związku z tworzeniem planów strategicznych dla każdego regionu, tworzone są różnego rodzaju ciała kolegialne, uczestniczące w procesie tworzenia i opiniowania planów strategicznych. Wreszcie po trzecie: na poziomie gmin i powiatów powstają porozumienia o współpracy. Nie jest ich wiele, ale mają zasadnicze znaczenie dla praktycznych zasad współpracy.