Współpraca administracji publicznej I organizacji pozarządowych

3. System pomocy dziecku i rodzinie w Polsce – współpraca instytucji państwowych i organizacji pozarządowych

3.1. Interwencja kryzysowa

Problemy społeczno-ekonomiczne rodzin i samych dzieci wzmacniane są obecnie przez trudności wynikające z kryzysu budżetu państwa, i dokonywane w związku z tym oszczędności w dziedzinie pomocy społecznej, edukacji oraz przeciwdziałania bezrobociu. Ponadto wciąż funkcjonuje archaiczny system finansowania zadań samorządów lokalnych w dziedzinie pomocy społecznej, opieki zdrowotnej itd. Powiaty, w których gestii pozostają zadania z dziedziny tworzenia lokalnej polityki pomocy społecznej, otrzymują centralnie kalkulowane dotacje i subwencje - głównie z przeznaczeniem na pokrycie kosztów funkcjonujących już instytucji poradniczych i opiekuńczych. Trudno więc w takich warunkach mówić o możliwościach tworzenia lokalnych systemów usług wspierających rodziny zagrożone kryzysem. Stąd w Polsce brak jest systemowych rozwiązań w dziedzinie monitorowania przyczyn kryzysu i przeciwdziałania kryzysom w rodzinie w ich wczesnych stadiach.

Oczywiście nie oznacza to jednak, że takich działań w ogóle się nie podejmuje. Ogromny zasięg przybiera kampania przeciw zjawiskom przemocy w rodzinie zainicjowana przez Kancelarię Prezydenta oraz koalicję organizacji pozarządowych. W kampanii tej liderem jest Fundacja "Dzieci Niczyje" i interwencyjny system tzw. Niebieskiej Linii (telefoniczny systemu reagowania na sygnały o przypadkach przemocy), szkolenia nauczycieli w tej dziedzinie, jak również wciąż powiększająca się sieć instytucji samorządowych lub pozarządowych, w których udziela się bezpośredniej pomocy ofiarom tego rodzaju kryzysów. W wielu powiatach, w tym szczególnie w powiatach miejskich, dysponujących większymi dochodami własnymi, powstają lokalne instytucje interwencji kryzysowej, głównie w oparciu o dotychczas działające instytucje opiekuńcze. W tego rodzaju przekształceniach uczestniczą również coraz częściej takie instytucje, jak domy dziecka, w których organizuje się punkty interwencji kryzysowej, gdzie oprócz pomocy poradniczej zapewnia się pomoc opiekuńczą, np. dla matek i dzieci pochodzących z rodzin, w których problemem jest przemoc.

Należy podkreślić, że w działaniach wspierających rodzinę mają coraz większy udział organizacje pozarządowe i kościelne poprzez organizowanie świetlic środowiskowych i innych punktów lub ośrodków poradniczych i wspierających rodziny zagrożone kryzysem. Rozwój tych instytucji ograniczony jest możliwościami budżetowymi gmin i powiatów, które nie są w stanie wspierać dotacjami na bieżące działanie odpowiedniej liczby organizatorów tych usług.

3.2. Sieroctwo

W Polsce praktycznie statystycznie niezauważalne jest sieroctwo naturalne. W domach dziecka są to nieliczne przypadki. W przypadku dzieci młodszych podlegają one zwykle procesowi adopcji lub wchodzą w system rodzin zastępczych. Można więc mówić tylko o dzieciach porzuconych, tzn. o tych, których matki porzuciły zaraz po porodzie lub podpisały tzw. zgodę blankietową - stałe zrzeczenie się praw rodzicielskich do dziecka. Poza tą grupą dzieci do niedawna funkcjonowała w literaturze fachowej kategoria "sierot społecznych", to znaczy dzieci, których rodzice mieli sądownie odebrane lub ograniczone prawa rodzicielskie. Obecnie wybitni teoretycy problemu postulują zerwanie z tego rodzaju terminologią, ponieważ sugeruje ona brak możliwości przeciwdziałania i deprecjonuje potencjalne możliwości rodziny w realizacji planu naprawy. Stąd można raczej mówić o dzieciach zaniedbywanych, lub, jeszcze lepiej, o „rodzinach w kryzysie”. Kryzys ten spowodowany może być czynnikami ekonomicznymi, socjalnymi, chorobami społecznymi (alkoholizm, narkomania), psychicznymi, nieudolnością rodzicielską lub społeczną, czy też indywidualnymi kryzysami wewnątrzrodzinnymi. Kryzysowi temu podlegają również dzieci, stąd należy tak planować pomoc, aby obejmować nią dzieci w kontekście całej rodziny i próbować doprowadzić do wyeliminowania lub ograniczenia przyczyn kryzysu i wykorzystania pozytywnego potencjału członków rodziny.

3.3. System pomocy rodzinom w kryzysie

Od wielu lat w Polsce trwa dyskusja nad koniecznością reformy systemu pomocy dziecku i rodzinie. Krytyce poddawany jest system sądownictwa rodzinnego, opieka instytucjonalna w domach dziecka, brak wykwalifikowanych rodzin zastępczych i brak programów przeciwdziałających kryzysowi w rodzinie. Zgodnie ze znowelizowaną ustawą o pomocy społecznej, główny obowiązek organizacji systemu pomocy rodzinie i dziecku mają samorządy lokalne: powiatowe oraz gminne. Powiaty tworzą od początku 1999 roku nowe struktury nadzoru i administracji nad służbami pomocy socjalnej i pomocy dziecku i rodzinie: Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie (PCPR). Są to niewielkie kadrowo urzędy nadzorujące działalność powiatu w dziedzinie pomocy socjalnej, działalności domów pomocy społecznej, instytucji opiekuńczo-wychowawczych (domów dziecka, ośrodków wychowawczych itp.) oraz rodzin zastępczych. Od 1999 roku Ministerstwu Pracy i Polityki Socjalnej i współpracującym z nim organizacjom pozarządowym udało się przeprowadzić cały szereg szkoleń dla pracowników PCPR. W szkoleniach tych uczestniczą również organizacje pozarządowe (Towarzystwo NASZ DOM, Towarzystwo SZANSA i inne). W rezultacie w niektórych, zwłaszcza wielkomiejskich, powiatach powstają plany lokalnych systemów pomocy dziecku i rodzinie, w oparciu o które realizowana jest restrukturyzacja istniejących instytucji opiekuńczo-wychowawczych, systemu interwencji kryzysowej czy systemu rodzin zastępczych. Przykładem miasta przodującego w tak rozumianej „lokalnej” reformie jest miasto Wrocław³.

Na poziomie gminnym działają gminne ośrodki pomocy społecznej, ograniczające swoją działalność do bezpośredniej pomocy socjalnej (finansowej lub rzeczowej) najbardziej zagrożonym rodzinom. W ramach samorządowych województw istnieją struktury wojewódzkie pomocy socjalnej, których zadaniem jest jedynie nadzór nad strukturami powiatowymi, oraz - sporadycznie - dystrybucja środków rządowych na dofinansowanie zadań z dziedziny pomocy socjalnej zlecanych organizacjom pozarządowym. Mimo utworzenia struktur o charakterze samorządowym (PCPR), samorządy lokalne nie mają wciąż wpływu na kształt budżetów powiatowych struktur pomocy dziecku i rodzinie. Stąd budżety np. domów dziecka czy rodzin zastępczych w danym powiecie wciąż tworzone są na poziomie centralnym (Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej poprzez Ministerstwo Finansów). Struktury powiatowe mają nikły wpływ na to, ile jest środków i w jaki sposób jest wydawanych na zadania, które im podlegają. Dlatego organizacje pozarządowe nie mają jeszcze pełnej szansy konkurowania z często zbiurokratyzowanymi i mało elastycznymi instytucjami publicznymi.

Prawo wydaje się zbliżać nas coraz bardziej do rozwiązań Unii Europejskiej, natomiast struktura finansowania tych zadań uniemożliwia tworzenie lokalnych systemów usług wspierających rodzinę, tworzenie systemu rodzin zastępczych czy dokonywanie na szerszą skalę przekształceń domów dziecka. Gdyby tak było, system pomocy dziecku i rodzinie stałby się przedmiotem skoordynowanej polityki państwa, być może nawet stałby się przedmiotem reformy społecznej. W 2002 roku wciąż istnieje w Polsce ponad tysiąc instytucji opiekuńczo-wychowawczych, w tym ponad 350 typowych domów dziecka. Większość z nich to przestarzałe i bardzo drogie internaty, w których zapewnia się dzieciom odpowiednie warunki do życia, ale które z racji swojej struktury nie mogą oddziaływać w żaden sposób na rodziny naturalne i przetrzymują dzieci latami, by potem wypuścić nieporadnych, nieprzygotowanych "absolwentów" w to samo środowisko, z którego jako dzieci zostali zabrani.

Po ogłoszeniu przez Towarzystwo NASZ DOM hasła „Zlikwidujmy domy dziecka” i po akcji wielu mediów, w tym tak opiniotwórczych, jak tygodnik „Polityka”, w Polsce wiadomo już wszem i wobec, że wydawanie tak ogromnych pieniędzy na przestarzały system opieki nad dziećmi jest ponad możliwości ubogiego państwa i, co najgorsze, jest sprzeczne z potrzebami samych dzieci. Co roku przeżywamy więc ten sam paradoks: ogromne pieniądze dzielone centralnie na nieefektywne i coraz uboższe domy dziecka i jednocześnie brak jakichkolwiek działań (poza modelowymi działaniami społecznymi organizacji pozarządowych i kilku bogatszych powiatów), które mogłyby tę sytuację zmienić.