Mali ssn review Chapter III draft

CHAPITRE IV : Revue DES PROGRAMMES INDIVIDUELS DE FILETS SOCIAUX EXISTANTS

La plupart des programmes de filets sociaux du Burkina Faso fournissent une assistance temporaire et sont généralement introduits durant les périodes de chocs, ce qui les rend moins appropriés pour lutter contre la pauvreté chronique. Les interventions existantes sont souvent basées sur une approche projet, concentrées sur une zone géographique, et il n’y a aucune approche systématique pour venir en aide aux ménages pauvres et vulnérables. Les principaux défis sont les difficultés à définir les groupes cibles (pauvres et vulnérables) la sélection des instruments adéquats et la mise en place de solides systèmes de suivi et évaluation pour éclairer les décisions relatives aux politiques. Les récentes initiatives innovantes telles que les coupons alimentaires, les transferts en espèces et l’exemption des frais de santé permettent de tirer d’importantes leçons dont on peut s’inspirer pour améliorer l’efficacité des programmes de filets sociaux existants et potentiellement en augmenter l’envergure. Les transferts alimentaires représentent la principale forme de programmes de filets sociaux au Burkina Faso, représentant 69 % des dépenses en faveur des filets sociaux et plus de 80 % du nombre total estimé des bénéficiaires des filets sociaux en 2009 (hors subvention du carburant). Parmi ces programmes, les cantines scolaires, financées à parts presque égales par l’État et les partenaires au développement, représentent un des principaux programmes de filets sociaux, avec 24 % des dépenses en faveur des filets sociaux et environ 38 % du nombre total estimé des bénéficiaires des filets sociaux. Des programmes de nutrition sont mis en œuvre avec l’appui de bailleurs de fonds, mais ils sont encore insuffisants pour faire face aux problèmes de malnutrition infantile aiguë. Il faut des politiques nationales plus proactives. La subvention universelle du carburant par l’État est très coûteuse (0,7 % du PIB en 2007) et a un effet très limité sur le décile le plus pauvre (84 % des avantages vont aux non pauvres). Les programmes de travaux publics, soutenus par des financements extérieurs, proposent des expériences intéressantes qui pourraient aider à développer des instruments efficaces de filets sociaux. Enfin, la mise en place d’un programme national de subvention/exemption des frais pour la santé est entravée par l’absence de critères de ciblage clairs et de mécanismes de mise en œuvre explicites.

109. 
     Ce chapitre décrit comment chaque programme individuel du système existant pourrait être rendu plus efficace et peut-être étendu. Les programmes considérés sont i) les transferts monétaires et quasi-monétaires; ii) les transferts alimentaires (vente à prix subventionnés de produits alimentaires, distribution ciblée de produits alimentaires, programmes de nutrition et cantines scolaires) iii) les subventions universelles (produits alimentaires et carburant) iv) les travaux publics et v) les exemptions de frais. La conception et les performances de chaque type de programme sont discutées en tenant compte des bonnes pratiques internationales et d’un ensemble de critères de performance clés, tels que la pertinence, l’adéquation (couverture, niveau des avantages et durée), l’équité, le rapport coût-efficacité, (efficience et efficacité, adéquation des fonds alloués aux coûts administratifs), l’efficacité et la viabilité (budgétaire, politique et administrative) [Grosh et coll. 2008].
     

A.Transferts monétaires et quasi-monétaires

110. 
     Des éléments probants montrent, au niveau international, que les transferts monétaires sociaux peuvent avoir un impact positif sur l’éducation, la santé, la nutrition, la sécurité alimentaire et la réduction de la pauvreté en général [Grosh et coll. 2008]. Les transferts monétaires sont susceptibles de permettre aux pauvres de mieux gérer les risques sociaux, et de générer toute une série d’impacts positifs. Premièrement, en fournissant un revenu en espèces, ils réduisent directement à court terme la pauvreté tant du revenu que des dépenses. Deuxièmement, étant donné les schémas types de consommation, les ménages pauvres consacrent une part significative de leurs dépenses à la nourriture, améliorant ainsi les résultats nutritionnels. Suivant les décisions d’allocations prises eu sein des ménages, une grande partie de ces dépenses devraient profiter aux enfants. Dans la plupart des cas, les transferts sociaux contribueront également à l’accumulation du capital humain des enfants, en particulier sous la forme d’une amélioration de la fréquentation et des résultats scolaires ainsi que de l’accès aux soins de santé de base. En outre, des signes en évolution indiquent que les transferts sociaux contribuent à une croissance économique pro-pauvre et inclusive. L’éventail des résultats contribue à la réduction de la pauvreté à long terme, en particulier en brisant la transmission intergénérationnelle du manque et de la privation. L’Annexe 2 présente des bonnes pratiques de conception des programmes de transferts monétaires sociaux, et l’Annexe 3 expose quelques bons exemples de programmes de transferts monétaires mis en place en Afrique.
     
111. 
     Tirant profit des enseignements de l’expérience internationale, quelques programmes de transferts monétaires ont été récemment introduits au Burkina Faso le programme pilote de transferts monétaires CNLS-IST et les programmes de coupons alimentaires du CRS et du PAM. Ces programmes dépendent exclusivement d’un financement extérieur et sont mis en œuvre avec l’appui de partenaires internationaux.
     

Transferts monétaires conditionnels et inconditionnels

112. 
     La recherche-action entreprise dans le cadre du CNLS-IST devrait apporter des enseignements précieux sur le rôle des conditionnalités et du genre dans l’impact des transferts monétaires. En 2008, le Conseil national de lutte contre le sida et les infections sexuellement transmissibles (CNLS-IST) et la Banque mondiale ont lancé une recherche-action dans la province de Nahouri dans le but d’évaluer le rôle des conditionnalités et du genre dans l’impact des transferts monétaires ciblant les orphelins²⁷ et autres enfants vulnérables²⁸ (OEV) sur la santé, l’éducation et le bien-être. Le programme couvre un total de 2 600 ménages (approximativement 18 000 personnes). Les villages de la zone d’intervention ont été répartis de manière aléatoire en cinq groupes et 650 ménages ont été sélectionnés également de manière aléatoire parmi les ménages éligibles dans chacun de ces groupes pour participer à la recherche-action (Tableau 16). Ce projet est une des quelques initiatives en Afrique qui visent à évaluer l’avantage comparatif des conditionnalités une recherche-action similaire est en cours en Zambie et au Kenya. Environ 40 % du budget total a été consacré à l’évaluation de l’impact. Les premiers résultats sont attendus au cours de 2010. Les résultats finaux sont attendus en 2011 et seront extrêmement utiles pour éclairer la conception de mécanismes appropriés pour assister les OEV, ainsi que les ménages pauvres en général.
     

Tableau  : Groupes bénéficiaires de la recherche-action du CNLS-IST

	Groupe 1	Groupe 2	Groupe 3	Groupe 4	Groupe 5
Taille	15 villages 650 ménages	15 villages 650 ménages	15 villages 650 ménages	15 villages 650 ménages	15 villages 650 ménages
Droits aux transferts monétaires	Oui	Oui	Oui	Oui	Non (contrôle)
Conditionnalité	Non	Non	Oui	Oui	sans objet
Niveau des avantages
pour les enfants de 0 à 6 ans	1 000 francs CFA/trimestre		1 000 francs CFA/ trimestre conditionné par des visites à un centre de santé		sans objet
pour les enfants de 7 à 10 ans	2 000 francs CFA/ trimestre		2 000 francs CFA/ trimestre conditionné par l’assiduité scolaire (90 %) (classes CP1 à CE2)		sans objet
pour les enfants de 11 à 15 ans	4 000 francs CFA/ trimestre		4 000 francs CFA/ trimestre conditionné à l’assiduité scolaire (90 %) (classes CM1 à la 4^e)		sans objet
Fréquence	trimestriel	trimestriel	trimestriel	trimestriel	sans objet
Bénéficiaire	mère	père	mère	père	sans objet

Source: SP/CNLS-IST, 2008.

Coupons alimentaires

113. 
     Les coupons alimentaires en milieu urbain sont un programme innovant qui a pour but d’assister les personnes extrêmement pauvres des milieux urbains. Mettant à profit leur expérience avec les coupons utilisés pour les concours de semences et ensuite dans les salons de l’alimentation et de la construction pour aider les ménages affectés par les inondations, Catholic Relief Services a lancé en 2008 un programme de coupons pour répondre à l’insécurité alimentaire accrue des zones urbaines, induite par la flambée des prix alimentaires. Le PAM a suivi en 2009 avec un programme plus vaste qui fournit actuellement des coupons alimentaires à plus de 30 000 ménages à Ouagadougou et à Bobo-Dioulasso (plus que 180 000 personnes) (Tableau 17).
     

Tableau  : Principales caractéristiques des récents programmes de coupons alimentaires

Programme	Coupons alimentaires pour les pauvres urbains	Coupons alimentaires pour les personnes infectées par le VIH	Programme de coupons en zone urbaine
Agence d’exécution	CRS avec le réseau OCADES	CRS avec le réseau OCADES et le district sanitaire	PAM avec le MASSN, la CRB et la CRS
Source de financement	Fondation Gates	Fonds mondial	Multilatéral
Zone d’intervention	Urbaine Ouagadougou et Bobo-Dioulasso	Centres de santé dans 6 régions	Urbaine Ouagadougou et Bobo-Dioulasso
Type de bénéficiaires	56 % des ménages dirigés par une femme + les personnes âgées + les professions précaires (maçon, mécanicien, gardien)	Femmes enceintes et enfants de moins de 5 ans infectés par le VIH	Ménages vivant dans l’extrême pauvreté
Nombre de bénéficiaires	3 800 ménages	2 200 personnes	31 500 ménages
Niveau des avantages (francs CFA/mois)	9 000 par ménage	sans objet	1 500 par personne avec un plafond de 9 000 par ménage
Durée	6 mois Sept. 2008-fév. 2009	8 mois Déc. 2008-août 2009	18 mois Jan. 2009-juin 2010

Source : CRS, PAM, Auteurs.

114. 
     Les évaluations à mi-parcours du Programme de coupons alimentaires en milieu urbain du PAM font état d’un processus de mise en œuvre plutôt efficace et de résultats positifs, tout en soulignant les sérieux défis du ciblage en milieu urbain. Le recensement de 142 000 ménages effectué avant l’intervention a servi de base à la sélection des bénéficiaires pour un coût de 1 700 francs CFA par bénéficiaire. L’évaluation du ciblage a révélé des résultats décevants et recommandé la recherche d’une alternative, si possible plus simple, pour la sélection des bénéficiaires (Encadré 6). Une évaluation conjointe à mi-parcours (uniquement qualitative) réalisée en juin 2009 a révélé que la grande majorité des bénéficiaires étaient satisfaits de la gamme des produits offerts ainsi que du mécanisme de livraison. Les boutiquiers ont également indiqué leur satisfaction par rapport au programme. Le PAM a signalé que le programme de coupons coûtait 40 % de moins que la distribution de vivres classique. Ces résultats positifs ont justifié la prolongation du programme pour six mois supplémentaires, jusqu’à juin 2010. Depuis janvier 2010 le PAM a progressivement augmenté le nombre de bénéficiaires de 30 %. Le programme a dû être arrêté en juin 2010 par faute de financement.
     
115. 
     L’équipe de l’évaluation à mi-parcours a recommandé que le programme soit maintenu de façon permanente pour les extrêmement pauvres qui ne peuvent pas travailler, suggérant que ce groupe reçoive également des chèques santé. Elle a en outre demandé le renforcement de la Politique nationale d’action sociale et du système de protection sociale en général.²⁹ Une boîte à outils a été développée pour capitaliser l’expérience et appuyer un transfert graduel du programme aux institutions nationales, et au mois d’avril 2010, un total de 142 travailleurs sociaux avaient déjà reçu une formation sur les filets sociaux et sur la mise en place des coupons alimentaires.
     

Encadré  : Programme de coupons alimentaires du PAM

En juin 2008, la mission conduite conjointement par le Burkina Faso, le Système des Nations Unies et Save the children pour évaluer l’impact de la hausse des prix alimentaires mondiaux dans les villes de Ouagadougou et de Bobo-Dioulasso a fait état d’une situation alarmante. En réponse à une demande officielle du gouvernement, le PAM a lancé un programme d’urgence fournissant des coupons alimentaires à 30 000 ménages indigents pour compenser leur perte de pouvoir d’achat, et des suppléments nutritionnels aux ménages pauvres et indigents des quartiers ciblés afin de prévenir la malnutrition. Objectifs Le programme a trois objectifs spécifiques i) protéger les conditions de vie en fournissant aux ménages bénéficiaires une compensation de leur perte de pouvoir d’achat à travers une distribution de coupons alimentaires inconditionnels ii) réduire la faim chronique et la sous-nutrition des enfants de 6 à 24 mois et des femmes enceintes et allaitantes à travers la distribution d’aliments fortifiés et iii) renforcer la capacité des pouvoirs publics à combattre la faim à travers l’établissement de filets sociaux. Ciblage L’exercice de ciblage a eu lieu en août 2008, utilisant le score de vulnérabilité établi par la Croix-Rouge burkinabé (CRB). Puisque le recensement de toute la population de Ouagadougou et de Bobo-Dioulasso aurait nécessité du temps et des ressources, une présélection des quartiers les plus pauvres a été organisée sur la base d’indicateurs économiques. Dans ces zones, un total de 89 835 ménages à Ouagadougou et de 48 290 à Bobo-Dioulasso a été soumis à une enquête et classé. La liste des bénéficiaires a ensuite été revérifiée par les comités locaux et les partenaires. Mais quand l’opération a réellement commencé en février 2009, environ 10 % des ménages sélectionnés n’ont pas pu être localisés (2 300 des 20 000 ménages de Ouagadougou) et ont été remplacés par les ménages éligibles qui suivaient dans la liste. L’évaluation du ciblage conduite par l’IRD en avril/mai 2009 signale des résultats décevants par rapport aux efforts entrepris, tout en concluant que tous les ménages bénéficiaires étaient dans le besoin. En prenant les dépenses alimentaires comme indicateurs de vulnérabilité alimentaire, l’évaluation a révélé qu’un tiers des ménages bénéficiaires étaient indigents (groupe ciblé), qu’un tiers étaient pauvres, et qu’un tiers l’étaient moins. L’IRD explique cette erreur d’inclusion par le fait que le score de vulnérabilité (basé sur des critères structurels) n’est pas approprié pour évaluer la pauvreté alimentaire (largement cyclique). Des contraintes budgétaires ont également causé une importante erreur d’exclusion. Considérant qu’environ 60 % de la population de Ouagadougou n’avait pas été visitée, l’IRD a estimé que plus que la moitié des ménages pauvres avait été exclue de fait. L’évaluation a également révélé de sérieux problèmes de collecte et de saisie des données. Le questionnaire était complexe et mal adapté à une intervention d’urgence à grande échelle et aucun logiciel adéquat de gestion des données n’avait été utilisé. Un autre problème mis en évidence est le fait que les ménages urbains déménagent et que leur statut change. L’évaluation à mi-parcours a noté que de nombreux ménages qui avaient été classés comme pauvres en 2008 étaient tombés dans la catégorie des indigents en 2009 et devenaient ainsi éligibles à l’aide. Ceci suggère que des mécanismes de re-ciblage devraient être introduits en cours de route. L’IRD a recommandé la recherche de méthodes alternatives, telles que le ciblage géographique à plus petite échelle, combiné à un ciblage communautaire et à un questionnaire léger pour les ménages présélectionnés. Forme, niveau et livraison des transferts Une analyse de marché menée en septembre 2008 a indiqué que les marchés fonctionnaient et étaient intégrés et que le risque d’inflation était faible, suggérant qu’une intervention monétaire était réalisable. Le PAM a choisi d’utiliser des coupons plutôt que des espèces pour s’assurer que les transferts étaient consacrés aux vivres, pour renforcer la sécurité des bénéficiaires et par crainte d’une mauvaise gestion des fonds (comme l’ont exprimé les groupes de réflexion au cours des discussions avec les femmes). L’option des coupons permet aussi de limiter la liste des produits accessibles à ceux qui sont produits localement. Certains bénéficiaires préféreraient probablement le riz, mais il est importé et beaucoup plus cher que le maïs. Tous les fonds injectés (2 600 millions de francs CFA en 2009) sont dépensés dans le pays. La valeur du coupon était fixée à 1 500 francs CFA par personne et par mois (jusqu’à maximum 6 personnes par ménage dans les ménages polygames, chaque femme et ses enfants étant considérés comme un ménage ce que le PAM estimait correspondre à 22 % du seuil de pauvreté, ou 15 à 18 jours de besoins en céréales). Les produits accessibles sont le maïs, l’huile végétale, le sucre, le sel et le savon. L’évaluation du ciblage a indiqué que ce niveau était approprié. Les bénéficiaires (les femmes) viennent chercher leurs coupons chaque mois à l’un des 20 sites de distribution et les échangent auprès d’une des boutiques participantes (une boutique pour 200 ménages bénéficiaires en moyenne). Le suivi post-distribution a révélé que 99 % des bénéficiaires échangeaient tous leurs coupons dans les deux jours suivant la distribution. Les boutiques participantes ont été sélectionnées en collaboration avec le ministère du Commerce et sont payées par l’institution de microfinance (Microfi). Les suppléments nutritionnels sont distribués par les agents du MASSN à travers les centres de santé de la zone d’intervention Plumpy-Doz (ou farine enrichie Nutrifaso-Gret) pour tous les enfants de 6 à 24 mois ayant un dossier médical à jour, et CSB pour toutes les femmes enceintes et allaitantes pendant la saison maigre. Impact L’évaluation à mi-parcours (examen qualitatif rapide) a indiqué que les économies sur les dépenses alimentaires générées par le programme étaient trop limitées pour permettre aux ménages bénéficiaires d’investir dans des activités génératrices de revenu, mais qu’elles avaient amélioré leur consommation alimentaire en qualité et en quantité, et, à un moindre degré, leur accès à la sante et à l’éducation. Les boutiques participantes ont fait état d’un effet positif sur leur chiffre d’affaires et sur la création d’emplois temporaires. Aucune inflation n’en a résulté et la majorité des boutiques non participantes n’a pas souffert de pertes dans leurs affaires.

Sources : PAM, 2008a, 2008b, 2009a, 2009b IRD, 2009 Auteurs.

116. 
     Une analyse complémentaire est prévue au cours du premier semestre de 2010 pour guider l’élaboration de mécanismes efficaces de filets sociaux pour les populations urbaines. À la fin de 2009, le PAM a élargi son programme de coupons pour aider 6 562 ménages supplémentaires affectés par les inondations. En plus des coupons, ces ménages (8 906 ménages) ont reçu pendant 4 mois des transferts monétaires mensuels de 1 500 francs CFA par personne (avec un plafond de 9 000 francs CFA par ménage). En fournissant cette assistance monétaire supplémentaire, le PAM voulait empêcher les ménages de revendre leurs coupons ou leurs vivres pour se procurer des matériaux pour la réparation de leurs maisons et des produits non alimentaires essentiels. Les coupons et l’argent étaient remis aux femmes. Le suivi post-distribution réalisé en mars 2010 renseignera sur la manière dont les fonds ont été utilisés et apportera peut être d’autres éclaircissements sur la question précédemment anticipée de leur gestion. L’évaluation finale du Programme de coupons en milieu urbain (qualitative et quantitative, avec une base de référence et un groupe témoin) lancée en avril 2010 devrait aussi apporter d’autres preuves et enseignements précieux pour la conception de filets sociaux efficaces en milieu urbain.