Mali ssn review Chapter III draft

Notes : i) Transfert monétaire annuel de 18 880 FCFA par personne (20 % du seuil de pauvreté de 2009) ; ii) Salaire basé sur 2/3 du salaire minimum (environ 20 000 FCFA par mois) et 20 jours de travail par mois.

Sources : Banque mondiale, UNICEF, Auteurs.

95. 
    La première possibilité, ou « option progressive », est l’extension progressive de certains programmes de filets sociaux efficaces et complémentaires (programmes de nutrition et de travaux publics), ainsi que l’introduction de programmes permanents de transferts monétaires. À titre indicatif, une augmentation des dépenses dans les filets sociaux pour cette option consisterait par exemple, à doubler le montant (en pourcentage du PIB) dépensé dans les programmes de filets sociaux à moyen terme, ce qui porterait le total des dépenses à 2 % environ du PIB. L’avantage de cette option est de conserver le contrôle des coûts de financement des filets sociaux tout en garantissant leur gérabilité et en contenant les risques fiduciaires associés aux programmes de grande envergure. Les inconvénients sont que cette option ne permet pas d’éradiquer complètement la pauvreté, même si un programme de filets sociaux bien conçu, atteignant 2 % du PIB, pourrait réduire l’extrême pauvreté de manière significative. Les programmes à petite échelle devraient également être protégés d’une approche par coups de frein et d’accélérateur (pour atténuer les risques d’une telle approche, on pourrait choisir de renforcer et étendre les programmes existants). Le Tableau 14 montre quelques exemples hypothétiques de programmes qui pourraient être financés dans le cadre de cette option pour donner une idée du nombre de personnes pouvant être couvertes par chaque type de programme. Les coûts pourraient être réduits en sélectionnant les programmes les plus rentables ou en modifiant le montant des ressources entre les programmes et le nombre des bénéficiaires à couvrir. Il convient de rappeler que les montants estimés représentent les avantages nets et qu’ils ne prennent pas en compte l’ensemble des coûts liés à la gestion des programmes. Une marge doit donc y être ajoutée pour les coûts de fonctionnement.
    
96. 
    La deuxième option est une approche plus agressive de réduction de la pauvreté par des programmes à l’échelle nationale. L’avantage évident de cette option est de s’attaquer à la pauvreté de manière significative. Les défis sont nombreux et importants, y compris les questions financière et fiduciaire. Dans l’ensemble, cette option pourrait ne pas être réaliste pour le moment, étant donné qu’elle nécessite un meilleur ciblage des filets sociaux afin qu’ils touchent au moins une partie des personnes les plus pauvres, et qu’elle implique une importante mobilisation de ressources tout en courant le risque de compromettre d’autres secteurs importants tels que la santé et l’éducation.
    
97. 
    Les options de financement d’une augmentation des filets sociaux posent le problème des recettes publiques. La Banque mondiale a examiné les différentes options d’augmentation des recettes publiques (Revue des dépenses publiques ou PER) dans le cadre des compromis à faire pour accroître les ressources et atteindre les OMD (avec un accent particulier sur la santé, l’éducation et l’agriculture). Le récent PER s’inspire du modèle MAMS²³ pour examiner les alternatives présentées dans l’Encadré 5, étant donné que cette question est également pertinente pour le problème du financement supplémentaire des filets sociaux.
    
98. 
    Quatre options de base sont généralement envisagées pour l’accroissement des recettes publiques : i) la réallocation des dépenses dans le cadre des contraintes financières existantes ; ii) une augmentation du financement des bailleurs de fonds sur les recettes nationales à des conditions concessionnelles ; iii) l’emprunt ; et iv) l’augmentation des recettes intérieures (par l’imposition ou une meilleure perception des recettes). Les avantages et inconvénients de chacune de ces options sont résumés dans le tableau ci-dessous et brièvement discutés dans le contexte du Burkina Faso.
    

Encadré  : Leçons tirées de l’analyse de l’assiette fiscale du Burkina Faso, à l’aide du modèle MAMS

En ce qui concerne les options d’augmentation des recettes publiques en vue d’atteindre les OMD, aucun des scénarios ne domine les autres, d’où la nécessité d’envisager des compromis. Par exemple, ce qui pourrait le plus réduire la pauvreté d’ici 2015, c’est une augmentation, financée par l’aide, des dépenses dans les infrastructures. Cependant, concentrer les ressources de l’aide sur les dépenses dans le développement humain devrait produire de meilleurs résultats sur les indicateurs des OMD liés à l’éducation et à la santé. Il y a donc un compromis à faire entre les OMD, de même qu’entre les sources d’augmentation des recettes publiques. Par exemple, la mobilisation d’une aide supplémentaire permet d’augmenter l’absorption intérieure et d’éviter la résistance politique que peut faire naître l’identification de sources nationales de recettes publiques (exemple le lobbying des contribuables contre la hausse des impôts ou des changements dans la structure fiscale), mais elle est potentiellement moins fiable (et permanente) que les sources nationales de recettes, et accroît la dépendance de l’État vis-à-vis de l’aide des bailleurs de fonds. En fin de compte, ces compromis doivent se faire au niveau national, en tenant compte des préférences spécifiques de chaque pays. L’analyse des recettes publiques fondée sur un modèle peut donc aider à identifier et quantifier les éventuels compromis. Accroître en valeur réelle les services d’éducation et de santé prend du temps. Le Burkina Faso a, ces dernières années, déjà réalisé d’énormes progrès dans ces domaines, et l’on prévoit d’importantes avancées au niveau des OMD liées à la santé et à l’éducation dans les prochaines années. Mais l’expansion significative de ces services par rapport aux niveaux de référence peut poser des défis, car elle requiert des capacités dont le renforcement prend du temps. L’augmentation des dépenses dans ces domaines exige donc une préparation minutieuse afin d’aligner le rythme de l’augmentation des dépenses sur la capacité des programmes d’éducation et de formation à produire des travailleurs bien formés. Il peut également s’avérer nécessaire de suivre les tensions salariales pour éviter que de fortes augmentations de la masse salariale n’entravent les autres dépenses. Les dépenses d’infrastructure favorisent non seulement la croissance, mais également la réalisation d’autres OMD. Dans le MAMS, l’infrastructure a un impact positif direct sur les OMD liés à l’éducation et à la santé parce qu’elle facilite la prestation de ces services. Elle a aussi un impact indirect à travers une croissance plus forte, des revenus par habitant plus élevés augmentant la demande de ces services. Dans les simulations, les dépenses infrastructurelles permettent d’améliorer sensiblement les indicateurs des OMD liés à l’éducation et la santé à travers ces deux canaux. Cependant, il faut quelques années, pour que cela se produise effectivement.

Source : Gottschalk et coll., 2009.

Tableau  : Options pour l’augmentation des budgets des filets sociaux: Avantages et inconvénients

Méthodes de financement	Avantages	Défis
Réallocation des dépenses	Financement des programmes dans les limites budgétaires Augmentation de la productivité globale des dépenses publiques Gains d’efficacité par la réduction des dépenses improductives Faisabilité à court terme à petite échelle surtout si les « fruits les plus faciles à cueillir » peuvent être identifiés pour ces réductions	Pas de fonds supplémentaires par rapport au budget Selon les montants à dégager, Ces options peuvent nécessiter un d’engagement important des pouvoirs publics pour la mise en œuvre des compromis Peut être difficile à mettre en œuvre si des réallocations à grande échelle s’imposent cette option exigerait une analyse détaillée des programmes de dépenses publiques et des engagements à moyen terme de l’État.
Financement par les bailleurs de fonds	Financements concessionnels ou dons Augmentation de l’enveloppe globale	Un soutien budgétaire est nécessaire pour plus de souplesse dans l’utilisation des fonds Caractère cyclique du financement, et tendance à la baisse à moyen terme Problèmes de coordination des bailleurs de fonds Besoin d’une augmentation significative du soutien au nouveau budget Besoin d’un engagement important et durable des bailleurs de fonds en faveur de l’harmonisation et de la continuité pour des programmes progressifs ou à plus grande échelle.
Emprunt	Financement de l’expansion temporaire des programmes en temps de crise Moindre dépendance vis-à-vis des bailleurs de fonds	Le Burkina Faso coure un grand risque de surendettement Accord du FMI pour les emprunts non concessionnels Impact excessif sur la croissance Plus onéreux que le financement concessionnel
Augmentation des recettes nationales	Option pouvant être plus soutenable que les autres Nécessité d’une meilleure gestion fiscale Offre des financements sécurisés à court terme Peut avoir un effet de redistribution	Si réalisée à travers une plus forte imposition, les coûts économiques peuvent avoir des impacts directs et indirects sur l’économie, ce qui affecterait la croissance économique et en fin de compte, les pauvres d’où la nécessité d’une analyse de l’incidence de la taxation Le rendement de l’augmentation des taxes peut être limité du fait de l’étroitesse de l’assiette fiscale et du faible ratio des revenus par rapport au PIB. Impopularité politique et éventuelles conséquences néfastes sur les pauvres.

Source : Auteurs.

Option 1 – Réallocation des dépenses

99. 
    La première option, la réallocation des dépenses dans le respect des contraintes budgétaires, requiert une analyse approfondie des allocations et de l’efficacité des dépenses, qui va au-delà du champ du présent rapport. Cependant, étant donné les énormes besoins des secteurs tels que l’éducation et la santé, et d’autres qui sont importants pour la croissance et la lutte contre la pauvreté, l’idée est que les allocations à ces secteurs soient au minimum maintenues et que des gains d’efficacité et d’équité soient recherchés (voir Examen des dépenses publiques, Banque mondiale, 2009).
    
100. 
     Dans les secteurs prioritaires comme l’éducation, les dépenses publiques doivent devenir plus efficaces et pro-pauvres. L’Examen des dépenses publiques (Banque mondiale 2009) a précisément montré qu’en dépit d’une hausse constante des dépenses publiques dans l’éducation (de 10 % des dépenses totales en 2000 à 16,6 % en 2008) et d’une augmentation du taux brut de scolarisation, de 40 % en 2000 à 65 % en 2007, les inégalités filles-garçons restent importantes en matière d’accès à l’éducation. Par ailleurs, l’accès à l’éducation est limité pour les enfants des zones rurales et des familles pauvres. Ces inégalités se renforcent mutuellement de sorte que le taux brut de scolarisation n’est que de 40 % parmi les familles les plus pauvres des zones rurales. L’analyse du profil de la pauvreté montre que les dépenses consacrées à l’éducation doivent devenir pro-pauvres. La restructuration des dépenses en faveur d’une amélioration de l’offre éducative ne suffit pas. La demande d’éducation doit également bénéficier d’un appui. Pour stimuler la demande dans ce contexte, les filets sociaux permettant d’augmenter le revenu des parents, (par exemple, à travers des transferts monétaires ou en nature) et d’autres programmes d’appui à la scolarisation pourraient s’avérer importants, surtout pour les filles.
     
101. 
     De même, dans le secteur de la santé, malgré une hausse constante des dépenses de santé (de 7,7 % du budget à 9,2 % en 2008), et l’amélioration de certains indicateurs de santé (exemple les accouchements assistés et la couverture vaccinale), des inégalités subsistent entre régions au niveau de l’offre de services de santé. L’accès aux services de santé a même chuté dans 7 des 13 régions. Les dépenses de santé publique pourraient être orientées vers des programmes explicitement en faveur des pauvres, tels que les programmes de nutrition et d’exemption de frais couverts par les filets sociaux. Par exemple, sur la base des coûts des programmes de nutrition évoqués dans la section²⁴ précédente, une augmentation de ces programmes au profit des enfants pauvres de moins de 5 ans (estimés à environ 1,3 millions) se chiffrerait autour de 9,2 milliards de francs CFA (en supposant un coût annuel de 7 000 francs CFA par enfant), soit près de 0,9 % du total des dépenses publiques en 2009.
     
102. 
     Pour financer ces besoins ainsi qu’une extension progressive des programmes de filets sociaux, l’État pourrait se tourner vers des dépenses moins productives, y compris dans d’autres secteurs « sociaux », et identifier des programmes dont l’efficacité est moindre ou très faible en matière de réduction de la pauvreté. Tel est le cas de la subvention des importations de produits pétroliers et des programmes de logements sociaux, qui ne semblent pas bien cibler les plus démunis. Sur le plan fonctionnel, cela pourrait impliquer un examen minutieux de catégories telles que les dépenses non affectées ainsi que les Services généraux et l’Administration publique qui absorbent 27 % du budget 2007-2009, soit l’équivalent des dépenses combinées dans les secteurs de la santé et de l’éducation. Sur la base de l’Examen des dépenses publiques, en raison du niveau élevé des dépenses d’exploitation et maintenance de ces catégories, il y a un risque de perte de contrôle des coûts liés, par exemple, aux véhicules, au carburant, aux déplacements, etc. Sur la base des chiffres du budget 2009, un gain d’efficacité de 10 % sur ces dépenses pourraient représenter près de 0,6 % du PIB, soit à peu près l’équivalent du coût annuel estimatif d’un transfert monétaire de 18 800 francs CFA au décile le plus pauvre de la population (hors coûts d’administration et de ciblage).
     
103. 
     De façon plus générale, des estimations très approximatives des gains d’efficacité dans les dépenses publiques, par exemple, un gain de 10 % sur les dépenses discrétionnaires (biens et services, transferts courants et investissements financés sur les ressources nationales) pourraient représenter jusqu’à 1,5 % du PIB, ce qui permettrait de faire en grand pas en direction de la mise en place des programmes de filets sociaux décrits plus haut tout donnant au gouvernement une position de leadership au niveau de la promotion et du financement d’un système cohérent de filets sociaux.
     

Option 2 – Augmentation de l’appui extérieur concessionnel

104. 
     Un plus grand financement des bailleurs de fonds peut être une option à court terme, le Burkina étant susceptible de rester fortement dépendant des bailleurs de fonds à moyen terme et ces derniers s’intéressant de plus en plus au financement des filets sociaux. L’intérêt des bailleurs de fonds pour les filets sociaux ressort également de la composition et de l’évolution des programmes soutenus par les bailleurs de fonds au Burkina depuis 2005, comme évoqué dans la section précédente.
     
105. 
     Les problèmes liés au financement extérieur comprennent le fait que l’aide étrangère reste dominée par les projets au détriment du soutien budgétaire. Sur la base des estimations et prévisions du FMI, le ratio des projets par rapport aux programmes était de l’ordre de 1 en 2008. Ce ratio devrait, toutefois, passer à 2,5 dans les prochaines années²⁵. Cette tendance fait ressortir la fragmentation de l’aide et ne permet pas d’envisager facilement des réformes sectorielles dans tout secteur largement dominé par l’aide étrangère. Une autre préoccupation par rapport au financement extérieur est le faible niveau de décaissement en faveur des investissements, précédemment souligné (voir Encadré 4). En moyenne, entre 2004 et 2008, le décaissement des fonds extérieur représentait environ 50 % des montants prévus.
     
106. 
     Le financement des bailleurs de fonds devrait augmenter à l’avenir avec le recul de la récession dans les pays industrialisés, et sa volatilité actuelle diminuer à moyen terme. Le financement des bailleurs de fonds est très sensible aux cycles économiques. En conséquence, l’imprévisibilité du financement extérieur pourrait augmenter dans les prochaines années. Cette volatilité peut aggraver l’approche par coups de frein et d’accélérateur due au caractère imprévisible du financement. À moyen terme, les prévisions envisagent une réduction de l’aide étrangère en pourcentage du PIB selon les prévisions du FMI²⁶, le financement extérieur devrait descendre de 11,4 % du PIB à 10,8 % en 2013. En outre, plus important encore, un déséquilibre de financement supplémentaire entre les bailleurs de fonds et l’État dans le financement des filets sociaux pourrait également créer une situation insoutenable à moyen terme, non seulement en termes financiers mais également en termes de cohérence et de gérabilité de l’ensemble du système des filets sociaux.
     

Option 3 – Emprunt

107. 
     La proposition d’emprunt à des conditions non concessionnelles est très risquée pour le Burkina, à l’heure actuelle. L’Analyse conjointe de la viabilité de la dette (DSA) réalisée par le FMI/Banque mondiale a classé le Burkina parmi les pays à haut risque de surendettement. La mise en œuvre d’une politique budgétaire prudente, limitant les emprunts extérieurs aux prêts concessionnels, améliorant la gestion de la dette publique et fixant un objectif de déficit soutenable, s’impose pour stabiliser les ratios d’endettement à long terme [FMI 2009a].
     

Option 4 – Augmentation des recettes intérieures

108. 
     L’État a adopté en 2009 des mesures visant à réformer le système d’imposition, qui devraient augmenter les recettes, même s’il s’agit d’une base en baisse en pourcentage du PIB. Ces mesures incluent l’introduction de l’impôt sur les sociétés, la rationalisation du code d’investissement, et le renforcement du système de la TVA. Selon les prévisions du FMI, ces mesures devraient permettre d’augmenter les recettes intérieures de 0,9 % du PIB en 2011, de 0,6 % en 2012, et de 0,4 % en 2013. L’allocation aux filets sociaux d’une partie de cette augmentation pourrait être envisagée, étant entendu que des mesures supplémentaires seraient nécessaires pour assurer la viabilité des programmes de filets sociaux. En outre, de nombreux pays, développés et en développement, exonèrent les ménages les plus pauvres du paiement des impôts. L’exonération fiscale des plus pauvres pourrait effectivement être une mesure utile pour soutenir la consommation des ménages pauvres. Mais bien entendu, cela pose à nouveau la question de la capacité de ciblage.