D.Travaux publics à haute intensité de main-d’œuvre et Argent/vivres contre travail -
À travers la Politique nationale de l’emploi, le ministère de la Jeunesse et de l’Emploi cherche à promouvoir l’utilisation de l’approche basée sur les travaux publics à haute intensité de main-d’œuvre. De récentes simulations suggèrent que l’investissement dans l’infrastructure peut avoir un impact positif substantiel sur la croissance économique et les progrès en direction des OMD [Banque mondiale 2009b]. Le ministère de la Jeunesse et de l’Emploi (MJE) a initié un examen critique des expériences passées en matière de projets de travaux publics dont beaucoup ont échoué afin d’en dégager les enseignements et il envisage de concevoir deux nouveaux projets pilotes un en milieu urbain, l’autre en milieu rural.44
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Le projet PrEst actuellement en cours applique une approche à haute intensité de main-d’œuvre pour la création d’infrastructures en milieu rural, même s’il n’est pas conçu comme un programme de travaux publics destiné à atteindre spécifiquement les pauvres. Bien que positive, cette expérience n’a pas permis de dégager des connaissances reproductibles.45 Le programme a fait état d’impacts positifs sur la réduction de la pauvreté et le développement local tels que l’utilisation accrue des services de santé, l’augmentation de la scolarisation, une légère réduction de la mortalité infantile, la réduction de la migration des jeunes, et la réduction de la pauvreté au sein des bénéficiaires directs. [Helvetas 2008 Balkouma Boursin 2008]. Il est mis en œuvre par l’ONG Helvetas depuis 2002, sous la supervision du ministère de l’Infrastructure et devrait continuer jusqu’en 2011. Entre 2003 et 2008, plus de 200 kilomètres de pistes rurales ont été construits dans les provinces de Gourma, Gnagna et Tapoa, pour desservir 42 villages et une population estimée à 492 000 habitants.46 Entre 2005 et 2007, le projet a employé annuellement une moyenne de 865 personnes (principalement des jeunes de 20 à 35 ans, dont 16 % de femmes) pendant environ 6 mois. La rémunération moyenne était de 130 950 francs CFA par an (fluctuant entre 19 275 et 26 437 francs CFA par mois), soit légèrement moins que le salaire minimum garanti (33 139 francs CFA par mois), mais bien plus que le seuil de pauvreté (82 672 francs CFA par an dans la région de l’Est) [Helvetas 2008]. Le PrEst a été conçu pour créer des pistes rurales gérées localement, en se focalisant sur le développement local comme stratégie de réduction de la pauvreté. Il a aussi offert des activités complémentaires telles que la formation aux questions liées au genre, à l’environnement et au VIH-SIDA. Il n’était cependant pas conçu comme un programme de filets sociaux en soi. Le programme est pourtant parvenu à renforcer la capacité des communautés locales, des autorités et des entreprises privées en matière d’approche basée sur le travail à haute intensité de main-d’œuvre. Les principes fondamentaux du PrEst offrent aux acteurs nationaux un schéma de base pour des programmes de travaux publics susceptibles d’être élargis pour atteindre les pauvres (Encadré 9).
Encadré : Programmes de travaux publics Eléments requis pour atteindre les pauvres
Auto-ciblage en fixant le taux des salaires à un niveau approprié. Dans un contexte où le ciblage de la pauvreté semble particulièrement difficile et où les capacités financières et administratives demeurent limitées, on peut être tenté de s’appuyer sur l’auto-ciblage. Cependant, ce n’est possible que si le salaire du marché est supérieur au salaire minimum. En effet, le salaire du programme financé par des fonds publics ne peut être inférieur au salaire minimum et sera donc supérieur au salaire local de la main-d’œuvre non-qualifiée, donc susceptible d’attirer les non pauvres vers le programme de travaux publics. Donc, si le salaire minimum est égal ou supérieur au salaire du marché et si les lois restrictives de l’emploi empêchent de le fixer en-dessous du niveau minimum, la possibilité d’utiliser l’auto-ciblage s’en trouve entravée et d’autres mécanismes de ciblage doivent être introduits. L’utilisation de l’auto-sélection pure pourrait aussi ne pas suffire pour atteindre les groupes vulnérables des zones pauvres ou lorsque la demande de participation est très importante et qu’une certaine forme de rationnement de l’emploi est nécessaire. Le fait que les jeunes de 15 à 24 ans représentent un tiers des chômeurs les jeunes femmes étant encore plus touchées que les jeunes hommes peut aussi suggérer l’adoption de méthodes de ciblage visant spécifiquement ces catégories. En outre, si le salaire du programme est trop bas, il risque d’exclure des ménages pauvres pour lesquels le coût d’opportunité de ce travail est trop élevé (lorsque le salaire du programme est inférieur au salaire d’acceptation) ou de rater les objectifs du programme (par exemple, l’objectif de nutrition si le salaire du programme est nettement inférieur au coût du panier minimum). Il est essentiel de veiller à ce que le salaire du programme soit fixé en tenant compte des objectifs du projet.
La fourniture de biens publics de qualité est essentielle. Sur la base de l’expérience internationale, la promotion des travaux publics en tant qu’instrument de mise en place d’un filet social ne doit avoir lieu que si les biens publics produits ont un impact positif sur la communauté et que s’ils sont réalisés à un coût similaire à celui atteint en utilisant les procédures contractuelles d’embauche. Ils ne peuvent être introduits comme des stratégies de transferts sociaux aux pauvres « méritants ». Les projets de travaux publics peuvent inclure des projets d’infrastructure traditionnelle ou des projets publics d’amélioration de l’environnement (par exemple, les projets d’assainissement pour faire reculer le paludisme, les projets de réduction des risques de catastrophe naturelle), mais aussi des activités sociales (par exemple, les travailleurs donnant des soins à domicile et ceux chargés du développement de la petite enfance en Afrique du Sud), ou des activités économiques (par exemple, des petites entreprises et des coopératives). S’ils sont pertinents, bien exécutés et entretenus, les biens publics produits peuvent jouer un rôle important dans l’allègement des contraintes empêchant des rendements plus élevés pour les personnes pauvres, indépendamment du fait qu’elles participent ou non au programme. Depuis 2004, le PAM encourage des synergies entre les programmes Vivres contre travail et les programmes de cantines scolaires et de nutrition (par exemple, la construction de salles de classe, d’entrepôts, de latrines, etc.). Le PAM accorde également une priorité aux projets communautaires bénéficiant aux femmes.
Pour aborder le problème de la pauvreté chronique, les programmes de travaux publics devraient opérer pendant toute l’année à différents degrés d’intensité. Un programme n’opérant que pendant la morte-saison agricole, quand le coût d’opportunité du travail est bas, permettrait aux ménages pauvres de « lisser leur consommation » mais ne leur apporterait pas l’assurance de trouver un emploi chaque fois qu’ils en ont besoin. Un programme opérant tout au long de l’année à divers degrés d’intensité fournira aux ménages pauvres à la fois l’ « assurance » et le « lissage de la consommation ». Dans les pays où le chômage et le sous emploi sont largement répandus, les programmes standards de travaux publics à court terme se sont révélés incapables de sortir les pauvres chroniques de la pauvreté. Le Brésil, l’Argentine, l’Inde et le Bangladesh représentent quelques exemples de bonnes pratiques où le programme a rempli les fonctions d’assurance, de lissage de la consommation et de réduction de la pauvreté. Pour assurer une couverture supplémentaire, on peut rationner le nombre de jours travaillés et appliquer un système de rotation. Par exemple, l’Inde garantit légalement 100 jours d’emploi par an à tout ménage rural disposé à effectuer des travaux publics au salaire minimum légal et l’Éthiopie assiste plus de 7 millions de personnes en état d’insécurité alimentaire chronique environ 10 % de la population à travers les mécanismes d’emploi de son Programme de filet social productif et des transferts alimentaires et monétaires. Ceci étant dit, les projets à haute intensité de main-d’œuvre peuvent également être utilisés efficacement dans la foulée des catastrophes naturelles, pour la réhabilitation et la reconstruction d’infrastructures abimées ou détruites.
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Source : Grosh et coll., 2008 del Ninno et coll., 2009.
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Des enseignements peuvent être tirés du programme Vivres contre infrastructure du PAM, bien qu’encore une fois, l’accent de ce programme soit principalement placé sur la construction d’actifs de qualité et, à un moindre degré, sur l’intensité de main-d’œuvre du projet. L’aide alimentaire est utilisée en tant que mesure incitative pour effectuer des travaux communautaires tels que de petites digues et des berges anti-érosion ou des travaux dont les résultats ne sont apparents qu’après un an ou plus, tels que le drainage de marécages ou la construction de digues. Le programme contribue à atténuer la dégradation continue du sol sur des terres arables ou potentiellement arables et à appuyer les initiatives destinées à l’aménagement ou à l’exploitation agricole de terres arables hautement productives cultures maraichères sur des terre défrichées ou sous irrigation à petite échelle. Les ressources et la portée du programme ont augmenté avec le temps. (Tableau 27).
Tableau : Programmes Vivres contre infrastructure du PAM (bénéficiaires et budgets), 2006-2010
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2006
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2007
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2008
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2009
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2010
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Bénéficiaires femmes
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14 800
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13 870
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21 606
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30 808
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35 300
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Bénéficiaires hommes
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9 920
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14 880
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33 794
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31 408
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35 300
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Total bénéficiaires
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24 800
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28 750
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55 400
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62 216
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70 600
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Coûts de l’activité (dollars EU)
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730 964
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327 121
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1 127 271
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1 022 408
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1 436 820
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Coûts administratifs (dollars EU)
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51 167
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22 898
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78 909
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71 568
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100 580
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Coûts totaux (dollars EU)
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782 131
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350 019
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1 206 180
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1 093 976
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1 537 400
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Pourcentage des coûts administratifs
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6,5%
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6,5%
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6,5%
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6,5%
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6,5%
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Coût moyen par bénéficiaire (dollars EU)
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31,54
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12,17
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21,77
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17,58
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21,78
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Source: PAM
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Sur base de l’expérience et des capacités des programmes PrEst et Vivres contre infrastructure, d’autres types de programmes de travaux publics pourraient être introduits comme instruments efficaces de filets sociaux.47 Un examen récent de l’expérience de plusieurs pays avec des programmes de travaux publics révèle que des travaux publics bien conçus et exécutés peuvent aider à atténuer les chocs sur le revenu et peuvent être utilisés comme un instrument anti-pauvreté efficace (Encadré 10). Cependant, l’efficacité des travaux publics en tant qu’instrument de filets sociaux dépend grandement de la capacité du programme à fournir des sources supplémentaires de revenus aux populations les plus vulnérables quand elles en ont le plus besoin. Il faudrait, en outre, accorder une plus grande attention aux méthodes de ciblage (Encadré 10), à la durée et au calendrier des travaux, aux caractéristiques de conception particulières qui peuvent accroître la participation des femmes et de la communauté. Le choix de la méthode de rémunération peut en particulier affecter le ciblage et les résultats du programme de travaux publics. Le paiement à la tâche apporte une certaine flexibilité et peut attirer plus de femmes sur les chantiers. De plus, l’implication de la communauté dans la sélection des projets de travaux publics est essentielle pour assurer que les actifs sont ceux dont elle a le plus besoin et pour faire naître une appropriation.
Encadré : Efficacité du ciblage des programmes de travaux publics l’expérience internationale
Même s’il faut garder en mémoire les objectifs ultimes de réduction statique et dynamique de la pauvreté, l’efficacité du ciblage demeure clairement un facteur important de l’évaluation du rapport coût-efficacité des programmes de travaux publics.
En général, la performance du ciblage a été satisfaisante par rapport aux autres interventions publiques ciblées
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Au Chili, près de 100 % des ménages participants étaient pauvres.
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Dans le programme Trabajar de l’Argentine, environ 80 % des ménages appartenaient au quintile le plus pauvre et 60 % au décile le plus pauvre. En plus du bas salaire payé par le programme, ce résultat a été atteint en incluant le taux local du niveau de la pauvreté dans la formule de notation pour déterminer les allocations du programme.
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Différents chercheurs ont trouvé des résultats positifs pour le ciblage du Mécanisme de garantie de l’emploi de Maharashtra (MEGS) en Inde, au moins avant l’augmentation du salaire minimum (donc du salaire du programme) en 1988. Une enquête consacrée aux participants du MEGS entre 1978 et 1979 a révélé que 90 % des travailleurs vivaient en-dessous du seuil de pauvreté, même en incluant dans le calcul les salaires du mécanisme de garantie de l’emploi, à un moment où le nombre de personnes vivant dans la pauvreté calculé de manière similaire était de 49 %. Une enquête effectuée plus tard, en 1985-1986, a révélé que les revenus moyens des ménages participant au MEGS étaient de 20 % inférieurs au seuil de pauvreté. Les résultats positifs du ciblage sont confirmés par d’autres analyses de 1979-1982. Des éléments probants indiquent que la performance du ciblage du mécanisme s’est détériorée quand le niveau des salaires a augmenté substantiellement en 1988.
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Au Bangladesh, le ciblage du programme Vivres contre travail s’est également révélé satisfaisant, les participants provenant de ménages plus pauvres que la population rurale dans son ensemble, et le nombre total de jours/homme de travail créé était encore plus pro-pauvres. Alors qu’environ 25 % de tous les ménages ruraux avaient des revenus inférieurs à 1 500 taka en 1981-82, les revenus d’environ 60 % des participants au programme étaient inférieurs à ce niveau. De même, environ 70 % des emplois du programme étaient occupés par 25 % de ménages ruraux dont les revenus était inférieurs à ce niveau.
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77 % des participants du Fonds d’investissement social (FIS) de la Bolivie provenaient des 40 % les plus pauvres de la population. Les évaluations d’autres FIS au Honduras, au Nicaragua et au Pérou ont aussi révélé l’incidence pro-pauvre des avantages du FIS.
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Aux Philippines, la majorité des participants aux travaux publics provenaient de ménages marginalement pauvres et non pauvres plutôt que de ménages très pauvres. Ce résultat était largement dû à la rémunération offerte par le programme qui prévoyait le salaire minimum en espèces plus des avantages en nature, ce qui plaçait la rémunération totale au-dessus du salaire du marché.
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En Indonésie, l’évaluation des programmes de filets sociaux introduits après la crise asiatique a révélé que les systèmes de travaux publics basés sur l’auto-ciblage avaient plus de chance d’atteindre les ménages qui avaient été victimes de chocs importants que les programmes basés sur des méthodes de ciblage administratif tels que le riz subventionné, les bourses d’études et les subventions de la santé.
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L’analyse des données all-India NSS sur les programmes de travaux publics pour 1993-1994 indiquent une performance du ciblage pro-pauvre mais aussi des erreurs significatives. La performance du ciblage a aussi été meilleure par rapport au PDS (non-ciblé) et au programme de microfinance (IRDP).
Sources: K. Subbarao, 2003 C. del Ninno, K. Subbarao et A. Milazzo, 2007.
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