Mali ssn review Chapter III draft
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RÉSUMÉ ANALYTIQUELe Burkina Faso est un pays pauvre enclavé, avec peu de ressources naturelles et une population de 15,8 millions d’habitants en expansion rapide. Malgré des réformes structurelles et de bonnes politiques macroéconomiques, l’économie reste très vulnérable aux chocs (climatiques et extérieurs, y compris les termes de l’échange pour le coton et la hausse des prix alimentaires et pétroliers). Ce pays, où règnent une pauvreté extrême et des conditions de vie difficiles, occupe une des positions les plus basses (177e sur 182 pays en 2009) au classement de l’indice de développement humain du Programme des Nations Unies pour le Développement (IDH du PNUD). En 2008, le revenu moyen par habitant était de 480 dollars EU et plus de 40 % de la population vivait en-dessous du seuil de pauvreté. Malgré les efforts du gouvernement pour améliorer le niveau de vie général, les différences d’accès aux services sociaux, un taux de croissance démographique élevé (3,1 %), l’extrême pauvreté et une grande vulnérabilité à toute une série de chocs continuent à peser sur la population du Burkina Faso. La neuvième revue annuelle du Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté révélait en 2008 que la croissance économique ne s’était pas traduite par la réduction de la pauvreté attendue, principalement à cause des récentes crises alimentaires, de la forte croissance démographique et de l’inefficacité des mécanismes de redistribution de la richesse. Plus récemment, la crise financière et économique mondiale et les graves inondations de 2009 ont freiné la croissance économique. La grande vulnérabilité du pays à toute une variété de chocs (environnementaux, sociaux et économiques), affectant particulièrement les Burkinabés les plus pauvres, a augmenté la demande de programmes de filets sociaux. Une étude antérieure (2004) réalisée par la Banque mondiale a montré que les programmes de filets sociaux existants sont gérés par plusieurs ministères, ont une couverture limitée, dépendent fortement du financement extérieur, et qu’une nouvelle évaluation est nécessaire pour mieux comprendre leur rôle et, en particulier, pour réviser le fonctionnement de certains d’entre eux. Dans ce contexte, et en réponse à une demande du gouvernement, ce rapport, appuyé techniquement par l’UNICEF, fait un inventaire détaillé et actualisé des programmes de filets sociaux existants et suggère des mesures de politiques susceptibles d’améliorer leur couverture, leur efficacité, leur pertinence et leur viabilité financière. Ces résultats devraient aider le gouvernement à étendre les filets sociaux pour qu’ils atteignent les populations les plus pauvres (pauvres chroniques) et les plus vulnérables. Ils constituent également un apport pour sa 2010 Stratégie de croissance accélérée et de développement durable (SCADD).
Ce rapport montre que la portée et la couverture du système de filets sociaux existant sont trop restreintes, et que la plupart des interventions ont une échelle plutôt petite et sont conçues comme des programmes temporaires. En moyenne, en dehors de la subvention des carburants, la dépense dans les programmes de filets sociaux a été d’environ 0,6 % du PIB de 2005 à 2009 – de 0,3% en 2005 à 0,9% en 2009, alors qu’environ 20 % de la population souffre d’insécurité alimentaire et vit dans une pauvreté chronique permanente. La subvention universelle des carburants est très coûteuse (0,7 % du PIB en 2007), et ses effets sont très limités pour le décile le plus pauvre (84 % des avantages vont aux non-pauvres). Parmi les autres programmes, les transferts alimentaires sont la principale forme de programmes de filets sociaux au Burkina Faso. Ils représentaient 69 % des dépenses totales en faveur des filets sociaux et rassemblaient plus de 80 % du total estimé des bénéficiaires en 2009 (subventions carburant exclues). La plus grande partie du financement des programmes de filets sociaux vient de l’extérieur et de ressources ad hoc.
Source : Grosh et coll. 2008. Pauvreté et vulnérabilité Bien que l’incidence de la pauvreté ait diminué grâce à la croissance économique soutenue de la dernière décennie et que d’importants progrès aient été réalisés au niveau de l’accès des ménages aux services de base, il reste des défis importants, et sa croissance démographique rapide risque d’empêcher le pays d’atteindre ses Objectifs du Millénaire pour le Développement. Sur la base des données d’enquêtes disponibles et des prévisions pour les comptes nationaux, la part de population vivant en-dessous du seuil de pauvreté est tombée de 46,4 % en 2003 à 42,2 % en 2009. En termes d’actifs, même si la pauvreté a diminué (de 46,3 % en 2003 à 40,4 % en 2005 et 38,5 % en 2007), le pourcentage des pauvres chroniques a augmenté suite à différents chocs : il est passé de 25,4 % en 2003 à 18,8 % en 2007, après avoir plafonné à 31,1 % en 2005 après les chocs climatiques. En termes d’indicateurs sociaux, l’accès aux services de santé s’est amélioré grâce à une augmentation régulière des dépenses dans la santé publique exprimée en pourcentages du budget général (de 7,4 % en 2004 à 9,9 % en 2006). Malgré cela, i) la qualité de l’enseignement reste médiocre ; ii) les disparités liées au genre sont toujours importantes et iii) la rapide croissance démographique (3,1 % par an) a des conséquences négatives majeures pour la croissance, le niveau de vie et la réduction de la pauvreté. Sur base de l’enquête sur les priorités de 2003, le ménage burkinabé pauvre type se compose de sept membres ou plus, a à sa tête un homme polygame, illettré ou avec un niveau d’études ne dépassant pas le primaire inférieur, qui est un agriculteur vivant dans une zone rurale de la région Nord-Est. Plus de 92 % de la population vit dans des zones rurales où l’incidence de la pauvreté est plus de deux fois supérieure à celle des zones urbaines (52,3 % contre 19,9 %). En termes de pauvreté régionale, la région du Centre figure parmi les plus pauvres, avec plus de la moitié du total des pauvres. Les ménages dont le chef de famille est un homme, qui représentent 95,6 % de l’incidence de la pauvreté, ont tendance à être plus pauvres que ceux dont le chef de famille est une femme, tant en termes d’incidence que d’écart. Le genre est également fortement corrélé à la pauvreté, et comme dans beaucoup de régions de l’Afrique de l’Ouest sahélienne, il y a des raisons de croire que certains groupes de femmes puissent être particulièrement pauvres et vulnérables (veuves, veuves remariées, divorcées, ainsi que leurs enfants). En outre, les ménages dont le chef de famille est analphabète ou n’a pas dépassé le début de l’école primaire ont une incidence de pauvreté sensiblement plus élevée (51,0 % et 41,1 % respectivement). Stratégie du gouvernement, dispositifs institutionnels et dépenses en faveur des filets sociaux Bien que le Burkina Faso n’ait pas encore adopté une politique de protection sociale nationale consolidée, les programmes de filets sociaux jouent un rôle important dans le développement du capital humain et dans les stratégies de réponse aux crises du pays. Des programmes de filets sociaux apparaissent dans beaucoup de stratégies sectorielles : la santé, l’enseignement, la sécurité alimentaire et l’emploi. Pourtant, leur potentiel de réduction de la pauvreté et de la vulnérabilité par la redistribution, la promotion et la transformation des revenus est moins souvent reconnu dans les stratégies sectorielles à moyen terme. De plus, à cause de l’absence d’une stratégie complète et de structures institutionnelles adéquates, les mécanismes de coordination interministérielle de la protection sociale et des filets sociaux sont faibles. Le gouvernement entreprend actuellement plusieurs actions pour répondre à la nécessité d’une protection sociale plus complète et, en particulier, d’un système de filets sociaux plus efficace. En février 2010, un Comité interministériel pour la protection sociale a été créé par décret et sa première réunion a été organisée en juillet 2010 De plus, en avril 2010, le Ministère de l’Économie et des Finances (MEF) a organisé un forum technique national sur la protection sociale dans le but explicite de tracer les grandes lignes d’une vision nationale et consolidée de la protection sociale, y compris de la composante « filets sociaux », et de fournir directement de l’information à l’élaboration de la SCADD. En dehors du coût de la subvention générale des produits alimentaires et pétroliers, la dépense totale dans les programmes de filets sociaux sur la période 2005-2009 a atteint en moyenne 0,6 % du PIB. Actuellement, on peut classer les programmes de filets sociaux au Burkina en cinq catégories : i) les transferts monétaires et quasi-monétaires ; ii) les transferts alimentaires (vente d’aliments à prix subventionnés, distribution ciblée de vivres, programmes de nutrition et cantines scolaires) ; iii) les subventions universelles (aliments et carburants) ; iv) les travaux publics et v) les exemptions de frais. Ce niveau de dépenses en faveur des filets sociaux correspondait environ à un tiers du montant requis pour élever tous les pauvres au niveau du seuil de la pauvreté à l’aide de transferts monétaires. Depuis 2006, le financement des programmes de filets sociaux dépend de plus en plus des bailleurs de fonds. À l’exception des subventions universelles, la part du financement extérieur des filets sociaux a augmenté d’environ 57 % en 2005 à 69 % en 2008 et à 76 % en 2009. Au cours de la même période, les dépenses de l’État ont augmenté moins vite, de 0,1 % du PIB en 2005 à 0,2 % en 2009 (en excluant les subventions aux produits alimentaires et pétroliers). On observe d’importantes différences entre les priorités du gouvernement et celles des bailleurs de fond, ceux-ci mettant l’accent sur la nutrition et le gouvernement concentrant surtout son financement sur la subvention universelle des carburants. La couverture des programmes de filets sociaux reste limitée comparée aux besoins. Théoriquement, le nombre des bénéficiaires des programmes de filets sociaux était estimé à plus de 3,9 millions en 2009, soit environ 25 % de la population totale. En fait, la plupart des programmes n’offrent qu’une couverture temporaire (réactions aux chocs), et pour certains, les allocations sont très réduites et insuffisantes pour aider les pauvres à lisser leur consommation. La raison en est avant tout la limitation de l’enveloppe financière et le manque de capacités de mise en œuvre (en particulier, des difficultés à identifier et atteindre les plus pauvres, et à mesurer le rapport coût-efficacité). De plus, à cause du manque d’investissement dans le suivi et évaluation (sauf pour quelques initiatives récentes financées par les bailleurs de fond, comme les transferts monétaires, les coupons alimentaires et les cantines scolaires) on ne dispose pas d’informations sur l’impact réel des programmes de filets sociaux, qui permettrait de faire des choix politiques en connaissance de cause. Programmes de filets sociaux existants L’examen des programmes de filets sociaux existants confirme que, malgré l’importance des besoins, peu de programmes aident les pauvres chroniques et fournissent des transferts réguliers et prévisibles. Les interventions existantes sont principalement mises en œuvre à travers des projets, souvent en périodes de chocs, et centrées sur une seule région géographique. Il n’existe aucune approche systématique pour assister les ménages pauvres et vulnérables. Les principaux défis pour un tel système sont : la définition des groupes cibles prioritaires, le choix des instruments adéquats et la mise en place de systèmes de suivi et évaluation solides pour éclairer les décisions politiques. Les récentes initiatives innovantes, comme les coupons alimentaires, les transferts monétaires et l’exemption des frais de santé, devraient permettre de tirer des leçons pour rendre plus efficaces les programmes de filets sociaux et, potentiellement, en étendre la portée. Transferts monétaires et quasi-monétaires On peut tirer de précieux enseignements des programmes de transferts monétaires récemment introduits au Burkina Faso. Depuis 2008, trois programmes pilotes de transferts monétaires ont été financés exclusivement de l’extérieur : un programme pilote de transferts monétaires supervisé par le Conseil national de lutte contre le sida et les infections sexuellement transmissibles (CNLS-IST) et deux programmes de coupons alimentaires menés par le Catholic Relief Services (CRS) et le Programme alimentaire mondial (PAM). Les résultats de l’évaluation d’impact du projet CNLS-IST sur 3 900 ménages sont attendus pour la fin 2010. Une évaluation à mi-parcours du programme PAM, bénéficiant à plus de 30 000 ménages, indique un processus de mise en œuvre efficace et des résultats positifs en termes de consommation alimentaire, tant en quantité qu’en qualité, malgré des problèmes de ciblage en milieu urbain. Transferts alimentaires Les transferts alimentaires sont la principale forme de programmes de filets sociaux au Burkina Faso. Ils ont représenté 87 % des dépenses totales en faveur des filets sociaux sur la période 2005-2009 et ont rassemblé plus de 80 % du total estimé des bénéficiaires en 2009 (hors subvention des carburants). On observe actuellement quatre types de transferts alimentaires : i) les ventes d’aliments à prix subventionnés ; ii) les distributions ciblées de vivres gratuits ; iii) les programmes nutritionnels ; et iv) les programmes de cantines scolaires. Les ventes ciblées d’aliments à prix subventionnés. Du fait d’un faible système de suivi et évaluation du programme de ventes d’aliments à prix subventionnés, les informations sur le nombre, le profil et le niveau de pauvreté réels des bénéficiaires manquent. Cependant, il est à craindre que les plus pauvres ne puissent pas avoir suffisamment de ressources financières pour accéder aux céréales subventionnées. Distributions ciblées de vivres gratuits. La distribution d’aliments gratuits s’effectue à travers trois mécanismes : i) la distribution de vivres gratuits par le Conseil national de secours d’urgence et de réhabilitation (CONASUR) ; ii) le programme Vivres contre éducation/formation du PAM ; et iii) le programme général de secours de Catholic Relief Services (CRS).En 2008, le CONASUR a fourni une aide alimentaire à environ 44 000 personnes sur une base ponctuelle (notamment, aux personnes touchées par les inondations ou par des catastrophes localisées). Les transferts alimentaires du PAM conditionnés par la fréquentation des cours d’alphabétisation ou de formation ont progressivement été recentré sur les provinces du Sahel, et ont atteint quelques 36 000 bénéficiaires en 2008/2009. Enfin, le CRS aide chaque année environ 14 000 personnes vulnérables (personnes vivant avec le VIH, orphelins, personnes âgés et handicapés). Néanmoins, l’insécurité alimentaire étant principalement un problème d’accès, les transferts monétaires ou quasi-monétaires pourraient être plus appropriés. Programmes de nutrition. Au vu des besoins importants, le gouvernement et ses partenaires, notamment l’UNICEF et la Banque mondiale, font depuis 2003 des efforts substantiels pour étendre leurs interventions nutritionnelles. L’UNICEF, le PAM, ECHO et leurs ONG partenaires sont particulièrement actifs dans la prise en charge des enfants de moins de 5 ans et des femmes enceintes et allaitantes, modérément ou gravement mal nourris. Néanmoins, la couverture des programmes existants reste insuffisante, bien que la malnutrition aiguë sévère soit un des principaux défis pour la réalisation des OMD liés à la nutrition. Cantines scolaires. Les cantines scolaires sont l’un des principaux programmes de filets sociaux actuellement en cours au Burkina Faso. En 2009, elles comptaient pour 24 % de la dépense totale en faveur des filets sociaux et concernaient plus de 27 % du total estimatif des bénéficiaires des filets sociaux (subventions générales exclues). Plus de 50 % des écoles primaires du pays ont des activités de cantines scolaires, et plus de 50 % de la dépense est extérieurement financée via USAID et les financements multilatéraux à travers le PAM et CRS. Le Ministère de l’Enseignement de Base et de l’Alphabétisation (MEBA) gère des programmes endogènes de cantines scolaires, fournissant des vivres pour trois mois seulement, tandis que les programmes soutenus par les bailleurs de fond apportent une aide pour toute l’année scolaire dans les zones les plus touchées par l’insécurité alimentaire. Une récente évaluation d’impact (2008) a rapporté que les deux formes de cantine scolaire assistée, repas pris à l’école et les rations sèches à emporter pour les filles, ont permis d’augmenter la scolarisation des filles d’environ 6 %. Aucune de ces interventions n’a montré d’impact positif significatif sur l’apprentissage, mais un impact positif des rations sèches pour les filles sur le statut nutritionnel des frères et sœurs plus jeunes a été observé.. Ces résultats mitigés invitent à reconsidérer le choix des repas pris à l’école pour augmenter les taux de scolarisation. Les repas pris à l’école sont coûteux et un impact plus important (sur la pauvreté et la nutrition) pourrait être réalisé avec des rations ciblées (éventuellement conditionnelles) avec des résultats similaires sur les taux de scolarisation, et la possibilité de cibler prioritairement les filles et réduire ainsi les disparités entre genres. Le gouvernement prévoit de faire passer son programme de cantines scolaires (repas pris à l’école) à l’échelle pendant l’année scolaire 2010-2011, afin de couvrir toutes les écoles primaires. Il n’est cependant pas clair si cette expansion est une mesure temporaire pour atténuer les effets de la crise récente ou une stratégie à long terme. L’expansion des cantines scolaires peut certes être une réponse temporaire, pratique et légitime à la crise alimentaire mais les autorités doivent continuer à rechercher l’instrument de filet social le plus adéquat à long terme, y compris les mécanismes de ciblage au plus pauvres, pour améliorer les taux de scolarisation et contribuer à la réduction de la pauvreté. Subventions universelles des produits alimentaires et pétroliers Pour atténuer les effets négatifs des prix élevés des produits alimentaires et pétroliers, le gouvernement a mis en place des subventions universelles, qui sont coûteuses et inefficaces pour atteindre les pauvres. Les subventions universelles des produits alimentaires introduite en 2008 en réponse à la crise causée par la hausse mondiale des prix se sont avérées très coûteuses et moins qu’efficaces pour atteindre les pauvres. C’est pourquoi, il a été mis fin à ce programme. En outre, un certain nombre de produits pétroliers sont subventionnés par l’État depuis des années, malgré un coût élevé pour les finances publiques et un très faible impact sur les ménages les plus pauvres (sauf pour le pétrole lampant). Dans l’ensemble, le coût direct pour les finances publiques de l’exonération des taxes d’importation sur les carburants est estimé à 0,7 % du PIB en 2007 et 2008, avec un impact sur les pauvres très limité, plus de 84 % des avantages allant aux non-pauvres. Travaux publics à haute intensité de main d’œuvre et argent ou vivres contre travail Il y a beaucoup à apprendre de l’expérience positive des programmes de travaux publics en cours. Le PrEst (Programme de pistes rurales Désenclavement à l’Est) est mis en œuvre par l’ONG Helvetas depuis 2002, sous la supervision du Ministère des Infrastructures et du Désenclavement (MID). Il utilise une approche à haute intensité de main d’œuvre pour la création d’infrastructures dans les zones rurales. Parmi les autres expériences de travaux publics, on trouve aussi le programme Vivres contre infrastructures du PAM, qui se concentre principalement sur la construction d’actifs de qualité. Sur la base des expériences du PrEst et du programme Vivres contre infrastructure du PAM, d’autres types de programmes de travaux publics pourraient être introduits en tant qu’instruments efficaces de filets sociaux. En fait, un examen récent de l’expérience avec les programmes de travaux publics dans plusieurs pays montre que, s’ils sont bien conçus et bien mis en œuvre, de tels programmes peuvent contribuer à atténuer les chocs sur les revenus et devenir des instruments efficaces de lutte contre la pauvreté. Cependant, leur efficacité dépend en grande mesure de la capacité du programme à fournir des sources supplémentaires de revenus à la population la plus vulnérable lorsqu’elle en a le plus besoin. Et il faudrait consacrer plus d’attention aux méthodes de ciblage, à la durée et au calendrier des travaux, aux caractéristiques de conception particulières pouvant favoriser la participation des femmes, à la participation des communautés et au choix de la rémunération. Exemption des frais de santé Bien que diverses initiatives nationales aient visé à introduire la gratuité des soins médicaux pour les personnes pauvres et vulnérables, elles ne se sont jamais concrétisées faute de mécanismes de mise en œuvre. La politique de subvention des SONU (soins obstétricaux et néonatals d’urgence) de 2006 donnait aux femmes indigentes (pauvres) le droit à des soins médicaux gratuits. Elle n’a cependant jamais réussi à déterminer les critères d’éligibilité à ces avantages, si bien que ces femmes n’ont jamais pu en bénéficier. Trois questions clés se posent pour ce programme : i) la définition de qui est indigent (ou pauvre) ? ; ii) qui décide de ce statut ? ; et (iii) qui paiera pour cette exemption des frais de santé ? Bien que l’expérience internationale suggère que l’abolition du paiement par l’usager pour les plus pauvres est équitable, des études complémentaires sont nécessaires pour définir les mécanismes de mise en œuvre. En particulier dans le contexte du financement du système de santé au Burkina Faso, l’exemption des frais de santé doit être considérée dans le cadre d’une stratégie plus large de politique de santé, pour déterminer le modèle à promouvoir et les mécanismes de mise en œuvre nécessaires. Deux projets pilotes financés par des fonds extérieurs fournissant des services de santé gratuits aux femmes enceintes et allaitantes et aux enfants de moins de 5 ans ont montré de bons résultats sur l’utilisation des services de santé. Ces initiatives, mises en œuvre par les ONG HELP (dans deux districts du Sahel depuis septembre 2007) et Terre des Hommes (dans deux districts du Nord depuis octobre 2008) en collaboration avec les COGES, font écho à l’expérience internationale qui suggère que l’abolition du paiement par l’usager n’est pas seulement juste et équitable mais également potentiellement faisable à la fois techniquement et financièrement. Le débat autour de l’abolition des paiements et l’expansion des exemptions de frais appelle à reconsidérer la stratégie et le financement du secteur de la santé et ses mesures de protection sociale dans leur ensemble. Plus de recherche est requise pour informer les questions clés suivantes : (i) si le gouvernement veut abolir les paiements par l’usager, comment cela devrait-il être fait ? (ii) comment les partenaires peuvent-ils soutenir le gouvernement ? et (iii) comment l’abolition du paiement par l’usager peut-elle être le point d’entrée pour une amélioration de la qualité des services ?
La principale recommandation du rapport est de développer un système efficace de filets sociaux qui réponde adéquatement aux besoins des pauvres au Burkina Faso. En s’appuyant sur l’engagement du gouvernement à construire une structure de protection sociale, les actions prioritaires pour développer un système de filets sociaux plus efficace et plus rentable doivent être axées sur :
Renforcer le cadre stratégique, institutionnel et financier
Développer une stratégie complète de protection sociale. La politique nationale de protection sociale ébauchée en 2007 constitue un bon point de départ. Elle devrait être actualisée, en tenant compte des défis qui se posent actuellement au pays. Étant donné l’énormité des besoins de santé et d’éducation, et dans un contexte de ressources financières limitées, les instruments de protection sociale devraient contribuer directement au développement du capital humain. Il faut promouvoir les synergies et les économies d’échelle entre les différents instruments de protection sociale et d’autres politiques sociales. Clarifier les objectifs du système de filets sociaux au sein d’une stratégie de protection sociale plus large. Les objectifs de la composante « filets sociaux » sont : i) d’apporter un appui direct à la consommation des populations chroniquement pauvres et vulnérables ; ii) d’assurer l’accès des populations pauvres et vulnérables aux services sociaux de base, afin de promouvoir l’investissement dans le capital humain ; et iii) de fournir une assistance temporaire aux populations pauvres et vulnérables frappées par des chocs. Pour cela, les principes prioritaires du système de filets sociaux devraient être : i) d’assurer que les populations dans un état chronique de pauvreté extrême et de vulnérabilité reçoivent une assistance régulière et prévisible, accompagnée de programmes complémentaires pour les libérer des pièges de la pauvreté et briser la transmission intergénérationnelle de celle-ci ; ii) de fournir des revenus temporaires aux groupes vulnérables en cas de choc ; iii) de prêter une attention particulière aux besoins des enfants vulnérables (par exemple, les transferts nutritionnels, éducatifs ou monétaires conditionnels) et à ceux des femmes pauvres et vulnérables (c’est-à-dire minimiser les impacts négatifs potentiels et optimiser les impacts positifs sur les femmes et sur l’égalité des genres). Proposer des actions prioritaires et clarifier les liens entre les politiques sociales. Les différentes stratégies sectorielles existantes ont tendance à considérer tout le spectre des personnes dans le besoin, sans établir clairement les priorités. La stratégie devrait décrire les priorités et clarifier les liens entre les politiques sociales. Les programmes de filets sociaux sont supposés agir conjointement avec d’autres programmes de réduction de la pauvreté, et sont habituellement utilisés en complément d’interventions liées à l’offre ou comme appoint lorsque les autres mesures ne peuvent pas produire des résultats immédiats suffisants. Au Burkina Faso, les programmes de filets sociaux pourraient donc compléter d’autres programmes sociaux, par exemple en assurant que la dépense dans l’éducation et la santé est favorable aux pauvres, en apportant une sécurité alimentaire, en complétant les politiques d’assurance maladie et démographiques, etc. Un appui coordonné serait nécessaire entre différents ministères sectoriels.
Appuyer le comité interministériel permanent de protection sociale créé récemment. Depuis février 2010, le gouvernement a mis en place un comité permanent de protection sociale. Il sera responsable de réviser la stratégie de protection sociale (y compris les programmes d’assurance sociale et de filets sociaux), de superviser et coordonner les diverses initiatives et d’assurer non seulement le dialogue intersectoriel entre ministères, mais également des résultats concrets issus de ce dialogue. Ce comité doit jouer un rôle actif dans la conception et la supervision de la mise en œuvre de la stratégie de protection sociale, filets sociaux compris. Clarifier les rôles et responsabilités des différentes institutions nationales impliquées dans les filets sociaux. Une fois le cadre stratégique de la protection sociale défini et les actions prioritaires pour les filets sociaux clarifiées, il faudra définir les fonctions et les rôles respectifs des principales structures responsables des filets sociaux (MdS, MEBA, MASSN, FNS et CONASUR). Ceci comprend : i) la définition des rôles des autorités centralisées et décentralisées ; ii) la définition des dispositifs de mise en œuvre adéquats et la séparation des tâches (y compris des ONG et du secteur privé impliqués dans la fourniture des filets sociaux) ; et iii) l’appui au renforcement des capacités. La définition de toute nouvelle responsabilité devra se traduire par des allocations budgétaires (par exemple, pour la formation du personnel, la mise en place de ressources humaines et matérielles, et le renforcement de la structure institutionnelle) et devra être appuyée par de meilleurs mécanismes de coordination entre les différents ministères sectoriels. Appuyer le renforcement des capacités. Le concept de filets sociaux en tant qu’investissement social nécessaire (régulier et prévisible) est une assez grande nouveauté au Burkina Faso. Des efforts de sensibilisation et de formation seront nécessaires aux niveaux national et local. D’autres initiatives, telles que la formation sur le tas et les voyages d’études, peuvent s’avérer utiles pour accroître la compréhension générale des filets sociaux et de la protection sociale, et l’intérêt qui leur est porté.
Sécuriser les ressources financières nécessaires pour qu’à court terme, les dépenses dans les programmes de filets sociaux soient, au minimum, maintenues à leurs niveaux actuels (autour de 1 % du PIB en 2009), et soient ultérieurement augmentées pour s’adapter à une plus large couverture. Dans ce but, un arbitrage budgétaire sera nécessaire pour maintenir ou étendre les programmes de filets sociaux les plus rentables. Le Burkina Faso doit examiner soigneusement le rôle que devraient jouer les filets sociaux dans la stratégie de développement du pays, le nombre souhaité de bénéficiaires pour chaque type de programme et le coût attendu selon le profil de pauvreté et de vulnérabilité, les performances des programmes existants, l’expérience internationale et la capacité institutionnelle nationale. Pour rendre ce financement plus soutenable, les étapes suivantes doivent être entreprises :
Des économies seront possibles grâce à un meilleur ciblage, une rationalisation des coûts et une réallocation des dépenses publiques, en réduisant les coûts des programmes de petite taille ou inefficaces et en renforçant les quelques programmes mieux ciblés et plus performants. Dans ce contexte, les dépenses doivent devenir en général plus efficaces et plus favorables aux pauvres, grâce à une réduction des subventions mal ciblées et à un recentrage sur des secteurs hautement prioritaires comme la santé et l’éducation. En outre, des économies sur les dépenses discrétionnaires peuvent amener des gains d’efficacité.
Le suivi systématique de l’ensemble des programmes de filets sociaux et l’évaluation individuelle de ces programmes sont nécessaires pour juger de la bonne utilisation des ressources. C’est là une condition préalable du pilotage et/ou de l’extension de tout programme de filet social. On peut en particulier envisager six actions systémiques :
Planification de l’amélioration de l’efficacité du système de filets sociaux Une fois que les cadres stratégique, institutionnel et financier ainsi que le système de suivi et évaluation auront été définis, il faudra : i) identifier les instruments de filets sociaux adéquats en fonction des besoins ; ii) améliorer l’efficience et l’efficacité du ciblage des programmes existants ; et iii) étendre les interventions pilote en cours couronnées de succès. Déterminer la combinaison adéquate d’instruments de filets sociaux. Dans ce contexte, premièrement, à partir des données (qui seront disponibles en 2010-2011) de l’enquête intégrale sur les conditions de vie des ménages (EICVM) actuellement en cours, il faudra mettre à jour l’analyse de la pauvreté pour identifier les groupes cibles prioritaires, et repérer leur localisation géographique respective à l’aide de cartes de pauvreté. Deuxièmement, définir le type, le rôle, l’échelle et la fréquence des instruments de filets sociaux pour chaque groupe cible prioritaire. Sur la base de l’analyse actualisée de la pauvreté, puis d’analyses de faisabilité, il est proposé d’envisager la combinaison d’instruments suivante de façon permanente pour enrayer la pauvreté chronique : i) des programmes de supplémentation nutritionnelle pour les femmes enceintes ou allaitantes et pour les enfants de moins de 5 ans ; ii) des programmes ciblés de cantines scolaires pour les enfants de 6 à 14 ans, afin d’étendre la scolarisation et l’assiduité scolaire des enfants pauvres ; iii) des transferts monétaires réguliers aux ménages frappés de pauvreté chronique, pour augmenter leur revenu réel ; et iv) des travaux publics saisonniers à haute intensité de main d’œuvre afin de créer une source de revenus pour les travailleurs pauvres et de construire une infrastructure publique ou de fournir des services à la communauté. La portée et l’échelle de chacun des instruments proposés devront être déterminées sur la base des résultats de l’analyse, de la disponibilité budgétaire et de la capacité de mise en œuvre. Une fois qu’un système permanent adéquat de filets sociaux aura été établi, on pourra envisager d’étendre certains mécanismes pour répondre aux crises, en les accompagnant d’autres instruments temporaires. Améliorer l’efficience et le ciblage des programmes de filets sociaux. Le ciblage est à l’heure actuelle, confronté à beaucoup de contraintes, incluant, entre autres, les capacités administratives et la qualité de la gouvernance, la perception négative des programmes publics et les obligations familiales des femmes. À cet égard, l’expérience internationale nous indique, comme bonne pratique, l’approche suivante :
Maintenir ou étendre les programmes efficaces et efficients. Des évaluations et analyses supplémentaires seront nécessaires pour pouvoir émettre des propositions détaillées d’extension ou de réduction de la portée des programmes individuels de protection sociale. Ceci dit, l’étude présentée dans ce rapport permet d’émettre certaines recommandations initiales :
Burkina Faso : PLAN D’ACTION POLITIQUE POUR UN SYSTÈME DE FILETS SOCIAUX EFFICACE
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