Mali ssn review Chapter III draft



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Source: Auteurs.

Niveau des dépenses dans les filets sociaux

  1. En dehors des subventions générales des produits pétroliers et autres subventions temporaires des produits alimentaires, la dépense totale dans les programmes de filets sociaux représentait en moyenne 0,6 % du PIB entre 2005 et 2009. Ce chiffre est comparable à la dépense moyenne du Mali dans les filets sociaux de 2006 à 200918. Une récente étude mondiale a conclu que les programmes de filets sociaux dans les pays en développement étaient généralement de l’ordre de 1 à 2 % du PIB, voire moins [Grosh et coll. 2008]. Le Burkina semble donc se situer au bas de l’échelle en termes de dépenses dans les filets sociaux. Avec quelque 0,6 % du PIB, les dépenses dans les filets sociaux n’atteignent donc pas le quart du montant indicatif minimum nécessaire pour élever tous les pauvres au niveau du seuil de pauvreté grâce à des transferts monétaires en 2007, soit moins de 50 % du montant minimum requis pour amener les plus pauvres et les plus vulnérables jusqu’au seuil de pauvreté. De même, comme indiqué au Tableau 10, les dépenses par pauvre (hors subventions universelles des produits alimentaires et pétroliers) représentaient environ 3 % du seuil de la pauvreté en 2007. Toujours en excluant les subventions, le montant dépensé dans les filets sociaux par habitant était de l’ordre de 3 % du PIB par habitant.

Tableau : Dépenses totales dans les programmes de filets sociaux, 2005-2009

Type de programme

2005

2006

2007

2008

2009

2010 (*)

1. Transferts monétaires et quasi-monétaires

-

-

-

284

9 021

4 359

2. Transferts alimentaires

7 378

11 195

13 760

22 130

25 047

34 714

2.1 Ventes à prix subventionné ciblées

-

248

239

1 644

2 144

2 144

2.2 Distributions alimentaires ciblées

273

1 400

558

407

497

563

2.3 Nutrition

-

1 940

5 873

12 001

13 771

12 692

2.4 Cantines scolaires

7 106

7 608

7 090

8 079

8 635

19 315

3. Subventions universelles

16 726

21 999

23 757

26 340

21 730

24 500

3.1 Subventions alimentaires universelles

-

-

-

4 263

-

-

3.2 Subventions énergétiques universelles

16 726

21 999

23 757

22 077

21 730

24 500

4. Travaux publics

945

865

651

1 075

772

913

5. Exemptions de frais

-

-

311

1 162

1 249

1 118

5.1 Exemptions de frais de santé



-

311

1 162

1 249

1 118

TOTAL (million de FCFA)

25 050

34 059

38 478

50 991

57 818

65 603

TOTAL (% du PIB)

0,88%

1,13%

1,19%

1,40%

1,52%

1,62%

TOTAL subventions alimentaires et énergétiques exclues (million de FCFA)

8 324

12 060

14 721

24 651

36 088

41 103

TOTAL subventions alimentaires et énergétiques exclues (% du PIB)

0,3%

0,4%

0,5%

0,7%

0,9%

1,0%

Dépense par habitant en termes nominaux (FCFA), y compris subventions universelles

487

1 944

2 366

3 188

3 591




Dépense par habitant en termes réels (2005=100) (FCFA)

487

1 886

2 226

2 909

3 178




Dépense par pauvre en termes nominaux (FCFA)

1 205




6 145

7 084







Dépense par pauvre en termes réels (CFAF) :



















- subventions universelles comprises

1 205




5 781

6 464







- subventions universelles exclues

1 205

 

2 054

2 708

 

 

(*) Les données pour l’année 2010 sont présentées à titre indicative seulement.

Source : Auteurs.

  1. Les dépenses dans les filets sociaux ont augmenté de manière constante (Tableau 10 et Figure 8). Les dépenses dans les filets sociaux sont passées de 0,3 % du PIB en 2005 à environ 0,9 % du PIB en 2009, subventions non comprises. Avec les exonérations fiscales et douanières sur les importations de carburant, et les exemptions fiscales temporaires de 2008 sur les importations de produits alimentaires, les dépenses dans les filets sociaux ont atteint 1,4 % et 1,5 % du PIB en 2008 et 2009 respectivement. Les exonérations fiscales pour diverses importations de vivres en réponse à la flambée des cours des produits alimentaires ont atteint environ 0,1 % du PIB en 2008. Ainsi, le coût de la subvention générale des produits alimentaires a absorbé moins de 8 % des dépenses totales dans les filets sociaux en 2008. Toutefois, en 2008, le coût de cette subvention générale des produits alimentaires représentait près de 13 % de l’ensemble des filets sociaux financés par l’État.

  2. La hausse générale du niveau des filets sociaux en valeur réelle montre la rapidité de la réponse de l’État et des bailleurs de fonds aux crises alimentaire et pétrolière de 2008. Les dépenses totales dans les filets sociaux, mesurées en francs CFA de 2005, ont enregistré une hausse de 10 % en 2007 contre 2 9% en 2008, et 10 % en 2009. La croissance est, toutefois, beaucoup plus spectaculaire sans les subventions universelles 18 % en 2007 contre 63 % en 2008 et 42 % en 2009.

  3. L’augmentation des dépenses dans les filets sociaux s’explique en grande partie par les efforts importants réalisés dans les programmes de transferts alimentaires, notamment les ventes de produits alimentaires à des prix subventionnés, les programmes nutritionnels et la distribution ciblée de vivres. Un programme de transferts monétaires et un autre de travaux publics, impliquant tous deux des décaissements importants en 2008, ont compromis la croissance des filets sociaux de cette année. En revanche, les subventions aux consommateurs des produits pétroliers (exonération de la TVA) n’ont enregistré qu’une hausse marginale en 2008, même si elles restent néanmoins, la composante la plus importante des filets sociaux financés par l’État, soit 65% (voir ci-dessous pour plus de détails).

Figure  : Évolution des dépenses dans les filets sociaux au cours du temps, 2005-2009
NB : Les données de 2010 sont présentées à titre purement indicatif.

Source: Auteurs.

  1. Les dépenses dans les filets sociaux sont diminuées par la combinaison de celles dans la santé et l’éducation ainsi que celles dans les autres secteurs sociaux (toutes les activités définies comme contribuant à la réduction de la pauvreté19) (Tableau 11). Les montants consacrés aux filets sociaux semblent dérisoires au regard de l’importance de toutes les dépenses sociales dans le budget (y compris la santé et l’éducation). Étant donné l’importance de l’ensemble des dépenses sociales dans le budget (y compris la santé et l’éducation), les montants consacrés aux filets sociaux semble insignifiants. Les dépenses combinées de santé et d’éducation en 2008 représentaient près de 14 fois les montants consacrés aux filets sociaux, hors subventions alimentaires. Cependant, les dépenses financées par des ressources nationales dans la santé, l’éducation et les filets sociaux, en dépit d’une nette progression en valeur nominale et en pourcentage du PIB entre 2005 et 2009, comme indiqué au Tableau 11, n’ont pas progressé de la même manière que les dépenses totales financées par les ressources nationales (financement PPTE compris). Les dépenses en faveur de l’enseignement fondamental sont restées en moyenne légèrement supérieures à 14 % du total des dépenses financées par des ressources nationales. Les dépenses de santé sont tombées juste en dessous de 10 %, contre moins de 1 % des dépenses totales pour les ressources nationales consacrées aux filets sociaux, ce qui suggère que l’augmentation des dépenses dans ces secteurs est proportionnelle à la croissance de l’ensemble des ressources nationales.

  2. Plus précisément, ce qui précède implique que l’importance des secteurs sociaux (éducation, santé, et filets sociaux) est restée pratiquement inchangée dans l’agenda des priorités de l’État. L’aide extérieure à la santé et à l’éducation a subi des variations (Figure 9). Les trois secteurs se caractérisent par une forte dépendance aux financements extérieurs, mais celui des filets sociaux semble dépendre de plus en plus des bailleurs de fonds.

Tableau  : Dépenses sociales (y compris les financements PPTE20 et hors financements extérieurs)




2005

2006

2007

2008

2009(*)

2010(**)

Enseignement fondamental (en milliards de francs CFA)

59,6

74,7

74,9

81,9

98,5

109,2

en pourcentage du PIB

21 %

2,5 %

2,3 %

2,2 %

2,6 %

2,7 %

en pourcentage des dépenses financées par les ressources nationales et PPTE

14,5 %

15,9 %

13,7 %

13,4 %

14 %

15,3 %

Santé (en milliards de francs CFA)

37,1

47,9

56,9

57,7

69,8

83,8

en pourcentage du PIB

1,3 %

1,6 %

1,8 %

1,6 %

1,8 %

2,1 %

en pourcentage des dépenses financées par les ressources nationales et PPTE

9 %

10,2 %

10,4 %

9,5 %

9,9 %

11,8 %

Autres dépenses sociales (en milliards de francs CFA)

65,1

44,6

50,8

58,9

91,2

81,5

o/w Routes rurales

3,7

3,9

2,7

3,8

3,4

4,1

o/w ministère de l’Action sociale et de la Solidarité nationale

5.1

5,1

5,4

5,4

n/a

n/a

en pourcentage du PIB

2.3 %

1,5 %

1,6 %

1,6 %

2,4 %

2 %

en pourcentage des dépenses financées par les ressources nationales et PPTE

15.9 %

9,5 %

9,3 %

9,7 %

13 %

11,4 %

Filets sociaux financés par les ressources nationales (hors subventions universelles) (en millions de francs CFA)

2,8

3,7

4,1

5,9

7,2

4,5

en pourcentage du PIB

0,1 %

0,1 %

0,1 %

0,2 %

0,2 %

0,1 %

en pourcentage des dépenses financées par les ressources nationales et PPTE

0,7 %

0,8 %

0,8 %

1 %

1 %

0,6 %

(*) prévu, (**) budgétisé

Sources : Revue des dépenses publiques, Banque mondiale, 2009 FMI auteurs.

Figure  : Part de l’enseignement fondamental, de la santé et des filets sociaux dans le total des dépenses financées par des ressources intérieures et extérieures





Source: Auteurs.

Structure du financement des filets sociaux

  1. Le financement des programmes de filets sociaux dépend largement et de plus en plus des bailleurs de fonds. Hors subventions universelles, la part des financements extérieurs consacrés aux filets sociaux est passée de 57 % environ en 2005 à 69 % en 2008 et 76 % en 2009. En incluant les subventions des produits alimentaires et pétroliers, cette hausse des dépenses extérieures dans les filets sociaux était de moins de 20 % du total des dépenses en 2006 contre plus de 48 % en 2009. Lorsqu’on exclut les subventions pour les produits alimentaires et pétroliers, on note entre 2005 et 2009, une légère hausse des dépenses publiques en pourcentage du PIB, de 0,1 à 0,2 % du PIB.

  2. Les bailleurs de fonds font preuve d’un engagement clair en faveur d’un financement accru des filets sociaux. Le financement des bailleurs de fonds a enregistré une forte hausse (comme indiqué dans les chiffres susmentionnés), passant de près de 0,2 % du PIB en 2005 à 0,7 % en 2009, soit une augmentation en valeur réelle (francs CFA de 2005) à peu près multipliée par cinq.

  3. En dehors de la subvention des produits alimentaires et pétroliers, la priorité des bailleurs de fonds et des États va aux programmes à caractère alimentaire. Sur la base des données disponibles, les programmes de distribution et de vente ciblées de vivres, de nutrition et de cantines scolaires (tous des programmes à caractère alimentaire) représentaient 90 % des dépenses totales dans les filets sociaux en 2005 et tournaient toujours autour de 70 % en 2009. Au titre de ces programmes, les bailleurs de fonds ont massivement investi dans les cantines scolaires et la nutrition tandis que les pouvoirs publics dépensaient dans les cantines scolaires mais à peine dans la nutrition. Si les données sur les ventes et distribution de vivres étaient finalisées, ce tableau s’en trouverait sans doute quelque peu modifié. Il est intéressant de noter l’apparition des transferts monétaires et quasi-monétaires en 2008 au Burkina alors que les dépenses dans les travaux publics, exclusivement financés par les bailleurs de fonds, enregistraient une baisse d’environ 10 % du total en 2005 à 2 % en 2009.

  4. La structure des dépenses révèle des priorités différentes entre l’État et les bailleurs de fonds. Pour les années dont les données sont disponibles (2005 à 2009), les priorités des pouvoirs publics ont essentiellement porté sur les subventions universelles. Les dépenses pour la subvention des produits pétroliers ont augmenté en 2008 suite à la flambée des cours du pétrole. En 2005, la part de subvention dans le montant total des filets sociaux financés par l’État représentait plus de 80 %, et atteignait encore 77 % en 2008 (Tableau 12)

Tableau  : Priorités de l’État et des bailleurs de fonds par programme en 2008




État (%)

Bailleurs de fonds (%)

1. Transferts monétaires et quasi-monétaires

n/a

2

2. Transferts alimentaires

19

92

2.1 Vente ciblée d’aliments à des prix subventionnés

5

n/a

2.2 Distribution ciblée de vivres

0

2

2.3 Nutrition

1

67

2.4 Cantine scolaire

13

23

3. Subventions universelles

77

0

3.1 Subventions universelles des produits alimentaires

13

0

3.2 Subventions universelles des produits pétroliers

65

0

4. Travaux publics

n/a

6

5. Exemption des frais (santé)

3

40










Total

100

100

Source: Auteurs.

Encadré  : Problèmes de gestion budgétaire au Burkina Faso



Indépendamment du niveau de financement des filets sociaux, des problèmes de décaissement des fonds, de suivi, de surveillance, d’évaluation et de redevabilité ont été évoqués dans d’autres rapports. Le décaissement des fonds publics est entravé par la lenteur et l’extrême longueur d’un processus marqué par de multiples contrôles ex-ante, en partie responsable des taux d’exécution irréguliers, même s’il s’améliore. C, comme le montre le tableau ci-dessous, pour le ministère de la Santé, le ministère de l’enseignement fondamental et le ministère de l’Action sociale et de la Solidarité nationale. Les problèmes de décaissement semblent aussi prévaloir dans le cas du budget complémentaire de 2009 comprenant 25,7 milliards de francs CFA de mesures sociales, dont 8,4 milliards non encore décaissés en avril 2010. Il est intéressant de noter en particulier la lenteur des décaissements sur les investissements financés par des ressources extérieures, avec une moyenne d’un peu plus de 60 % entre 2004 et 2008. Il s’agit là d’une préoccupation importante dans les secteurs tels que les filets sociaux où le financement extérieur domine largement.

Taux d’exécution budgétaire 2004-2008




2004 (%)

2005 (%)

2006 (%)

2007 (%)

2008 (%)

Budget total (y compris financement extérieur et PPTE)

95

93

96

98

97

Budget d’investissement total financé par des ressources extérieures

66

60

70

74

43

Ministère de l’Enseignement fondamental et de l’Alphabétisation (y compris financement extérieur et PPTE)

83

78

120

112

93

Ministère de la Santé (y compris financement extérieur et PPTE)

99

100

104

102

96

Ministère des Affaires sociales et de la Solidarité nationale (ressources nationales uniquement)

n.d.

98

100

98

95

La nomenclature budgétaire ne permet pas de suivre les dépenses liées aux filets sociaux, et aucun mécanisme n’est actuellement en place pour le suivi des dépenses de protection sociale et de filets sociaux. La nomenclature budgétaire est basée sur la directive de 1998 de l’UEMOA. Même si une nouvelle classification fonctionnelle a été introduite en 2007 (sur la base du Manuel international de statistiques financières), elle ne permet pas de faire la distinction entre les programmes de filets sociaux. Il s’agit d’une responsabilité partagée de différents ministères, y compris de petits ministères comme le MASSN, qui n’ont ni la capacité ni les ressources nécessaires pour suivre et encore moins évaluer les programmes de filets sociaux.

Par ailleurs, comme indiqué dans d’autres rapports, les préoccupations fiduciaires restent importantes au Burkina, en raison de la faiblesse des mécanismes de contrôle. Comme mentionné dans l’Examen des dépenses publiques, l’efficience et l’efficacité des contrôles internes réalisés par l’Inspection générale des finances (IGF) et l’Autorité supérieure du contrôle d’État sont affectées par le manque de moyens et, dans le cas de l’IGF, une indépendance insuffisante. La Cour des Comptes, créée en 2000, n’a pas encore réussi à fonctionner au plein de son potentiel à cause de ses ressources limitées et du fait qu’elle dépend du ministère des Finances pour sa dotation en personnel. À l’issue de l’évaluation 2007 des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA), la notation du pays en ce qui concerne le contrôle interne des ressources publiques montre que des défis continuent à empêcher la création d’un environnement à faible risque fiduciaire au Burkina.


Contrôle interne des dépenses publiques

  • Contrôle du paiement des salaires (note C +) Même lorsque les dossiers d’emploi et les données des paiements sont bien synchronisés et que les changements sont bien documentés, les retards dans les ajustements de l’emploi ou les rémunérations entraînent de nombreux ajustements rétroactifs et les vérifications des paiements effectifs sont partielles.

  • Contrôle des dépenses non salariales: (Note C +) Les mécanismes de contrôle des engagements existent, mais ne sont pas exhaustifs. Même si les règles sont généralement bien comprises et appliquées, des simplifications et des procédures d’urgence sont utilisées sans justification, suscitant des inquiétudes par rapport à leur régularité.

  • Transparence de la passation des marchés publics (Note C +) Bien que des mécanismes efficaces soient en place pour les plaintes, il y a peu d’informations disponibles pour évaluer les processus de passation des marchés, et les justifications du recours à des méthodes moins concurrentielles sont insuffisantes.

  • Efficacité des contrôles internes (Note D +) La couverture des contrôles est partielle et ne répond pas aux normes internationales. En outre, les rapports sont peu nombreux et strictement internes. Les recommandations résultant des contrôles internes sont habituellement ignorées.


  • Note : Évaluation des dépenses publiques et de la responsabilité financière (2007).

  • (Les notes vont de A à D, A étant la meilleure et D la moins bonne)



Source : GovBF PER, Banque mondiale, 2009 et Évaluation des dépenses publiques et de la responsabilité financière (GovBF 2007).

  1. La couverture des programmes de filets sociaux actuels est limitée par rapport aux besoins. L’estimation théorique du nombre des bénéficiaires des programmes de filets sociaux (en faisant l’hypothèse qu’il n’y a aucun chevauchement entre les programmes et en excluant les subventions générales) dépassait les 3,9 millions de personnes en 2009, soit près de 25 % de la population totale du Burkina Faso21. Ce pourcentage est toutefois trompeur. La plupart des bénéficiaires sont concernés par la vente de produits alimentaires à des prix subventionnés (Figure 10). Et la couverture de ces ventes subventionnées n’est que temporaire et le niveau des prestations est très faible (Tableau 13). Ainsi, ces questions doivent être prises en compte dans l’estimation de la couverture réelle des programmes de filets sociaux existants.

Figure  : Nombre indicatif des bénéficiaires des programmes de filets sociaux par an, 2009
Source : Auteurs.

Tableau  : Bénéficiaires et allocation budgétaire par programme au Burkina Faso, 2009



Type Programmes

Nombre de bénéficiaires

Budget annuel en millions de francs CFA

francs CFA par bénéficiaire et par an

% du seuil de pauvreté

1. Transferts monétaires et quasi-monétaires

359 062

9 021

25 128

27%

2.1 Ventes d’aliments à des prix subventionnés

1 800 000

2 144

1 191

1%

2.2 Distributions ciblées de vivres

95 878

497

5 184

6%

2.3 Nutrition

377 362

13 771

36 493

39%

2.4 Cantines scolaires

1 070 649

8 635

8 065

9%

4. Travaux publics

63 065

772

12 241

13%

5.1 Exemption des frais de santé

140 200

1 249

8 909

9%

Total (couverture potentielle)

3 906 216

36 089

9 239

10%

% de la population couverte

25%

 

 

 

Total (couverture potentielle) hors ventes subventionnées

2 106 216

33 945

16 116

17%

% de la population couverte

13%

 

 

 

% de la population vivant en dessous du seuil de pauvreté

43%

 

 

 

Note : Le niveau des transferts n’inclut pas les coûts administratifs qui peuvent être élevés pour les programmes de nutrition

Le seuil de pauvreté considéré en 2009 était de 93 949 francs CFA par personne et par an



Source : Auteurs.

Options pour l’accroissement des budgets consacrés aux filets sociaux

  1. Comme l’ont souligné d’autres examens, le soutien des revenus actuels des pauvres est un choix politique raisonnable, mais le système actuel de filets sociaux semble trop limité pour constituer une réponse appropriée à la pauvreté et à la vulnérabilité. Comparé aux besoins, la couverture des pauvres par les filets sociaux doit s’accroître sensiblement qu’une différence soit perceptible dans la vie des pauvres. En outre, la grande dépendance des programmes de filets sociaux vis-à-vis des bailleurs de fonds montre que l’État doit jouer un rôle plus important dans l’organisation, la consolidation et la pérennisation des différentes composantes du système de filets sociaux, afin de le rendre soutenable.

  2. En raison de leurs contraintes budgétaires, les pouvoirs publics doivent répartir des ressources limitées entre les programmes appuyant les revenus des pauvres, promouvant l’éducation des filles, ou étendant le stock toujours limité du capital physique public, tel que les routes. Dans un débat élargi, il faut garder ces considérations à l’esprit, surtout dans le contexte de la crise économique actuelle où les dépenses dans le capital humain peuvent être menacées par les pressions exercées sur les ressources financières.

  3. Les coûts du maintien des filets sociaux au niveau actuel (environ 1% du PIB en 2009) peuvent être élevés à long terme, même si cette option peut sembler attrayante à court terme22. Dans ce cas, la politique financière devrait se focaliser sur le maintien des dépenses dans les secteurs sociaux à leur niveau actuel par rapport au PIB. L’arbitrage devrait se concentrer sur la promotion ou l’intensification des programmes les plus rentables (Tableau 14).

Tableau  : Options de développement des programmes de filets sociaux

Type de programme de filets sociaux

Groupe cible




10 % les plus pauvres

20 % des urbains les plus pauvres

20% des ruraux les plus pauvres

      1. Transferts directs










Bénéficiaires – Ménages

200 000

28 770

357 135

Bénéficiaires – Personnes (7 personnes par ménage)

1 400 000

201 390

2 499 943

Transfert/ménage/mois (FCFA)

10 967

10 967

10 967

Transfert/personne/an (FCFA)

18 800

18 800

18 800

Coût total des transferts milliards de FCFA par an

26,3

3,8

47,0

      1. Travaux publics

Bénéficiaires – Travailleurs

200 000

85 705




Bénéficiaires – Individus (7 personnes par ménage)

1 400 000

599 932




Salaire/jour (FCFA)

1 000

1 000




Jours (5 mois à 20 jours/mois)

100

50




Transfert/travailleur/an (FCFA)

100 000

50 000




Transfert/personne/an (FCFA)

14 286

7 143




Coût total des transferts milliards de FCFA par an

20,0

4,3




En considérant 20 % d’apports

24,0

5,1




Personnes par projet

100

100




Nombre de projets

2 000

857




      1. Transferts monétaires conditionnels bourses d’études

Montant des bourses/an sur une base de 10 mois en FCFA

15 000







Nombre d’enfants de 5 à 9 ans non scolarisés

690 780







20 % des enfants de 5 à 9 ans non scolarisés les plus pauvres

138 156,0







Coût total des transferts milliards de FCFA par an

2,07







En pourcentage du PIB (2009)

0,05 %







En pourcentage des dépenses publiques (2009)

0,2 %







      1. Nutrition ciblant les enfants pauvres de 0 à 5 ans

Coût moyen des programmes par habitant/an (en francs CFA)

7 000







Nombre de bénéficiaires (enfants pauvres de moins de 5 ans)

1 339 650







Coût total des transferts milliards de FCFA par an

9,4







En pourcentage du PIB (2009)

0,2 %







En pourcentage des dépenses publiques (2009)

0,9 %







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