Mali ssn review Chapter III draft

CHAPITRE V : RECOMMANDATIONS POUR UNE PLUS GRANDE EFFICACITÉ DU SYSTEME DE FILETS SOCIAUX

L’analyse présentée dans les chapitres précédents mène à la conclusion que le système actuel de filets sociaux est inadapté et particulièrement insuffisant pour répondre à la pauvreté et à la vulnérabilité. Les programmes actuels ont une couverture limitée et les interventions se font à une échelle passablement restreinte et sont généralement conçues comme des programmes temporaires. Cependant, le Burkina Faso s’est engagé à consolider son système de protection sociale. Dans le cadre de la stratégie de protection sociale, les documents de politiques existants, basés sur quelques initiatives actuelles, doivent être transformés en un vaste système de protection sociale. Une analyse des dépenses publiques indique que, à court terme, les dépenses devraient être maintenues au minimum à leur niveau actuel (environ 1 % du PIB en 2009) et que l’expansion progressive de quelques programmes de filets sociaux efficaces et complémentaires (programmes de nutrition, travaux publics et transferts monétaires) pourrait constituer un choix politique adéquat. Pour garantir la viabilité financière des dépenses dans les filets sociaux, les principales sources de financement sont : la réallocation des dépenses, des gains d’efficacité et des dépenses dans l’éducation et la santé résolument plus en faveur des pauvres, et une réallocation des dépenses discrétionnaires. Ce rapport suggère donc des actions prioritaires pour le développement d’un système de filets sociaux plus efficace et plus économique i) renforcement du cadre stratégique, institutionnel et financier pour la conception, la mise en œuvre, la gestion, le suivi et l’évaluation des programmes de protection sociale afin de mettre en place une culture de choix politiques éclairés parmi les décideurs et ii) élaboration d’un plan pour améliorer l’efficacité du système de filets sociaux par la réforme des programmes actuels et l’élaboration de nouveaux programmes sur la base des expériences récentes.

1. Résumé des constats

Pauvreté et vulnérabilité

147. 
     Malgré l’existence d’autres estimations de la pauvreté, qui rend difficile le suivi des tendances de la pauvreté au Burkina Faso, l’incidence de la pauvreté a diminué en grâce à la croissance économique soutenue des dix dernières années. Sur la base des données d’enquête disponibles et des prévisions nationales, la part de la population vivant en dessous du seuil de pauvreté est passée de 46,4 % en 2003 à 43,2 % en 2009. En termes d’actifs, la pauvreté a aussi décliné de 43,6 % en 2003 à 40,4 % en 2005 et 38,5 % en 2007. Toutefois, au cours de cette même période, la proportion des pauvres chroniques a augmenté à la suite des chocs : de 25,4 % en 2003, ils n’étaient plus que 18,8 % en 2007 après avoir atteint 31,1 % en 2005 suite aux chocs climatiques. Il existe en fait des raisons de croire que le récent ralentissement de la croissance économique et la hausse des prix alimentaires et pétroliers ont entraîné une chute du revenu réel et inversé la tendance à la baisse de l’incidence de la pauvreté. L’Enquête actuellement en cours sur la consommation des ménages (2009-2010) fournira des informations plus fiables et plus solides sur la tendance de la pauvreté au Burkina Faso.
     
148. 
     Le Burkina Faso a également fait de grands progrès au niveau de l’accès des ménages aux services de base, toutefois d’importants obstacles demeurent et la rapide croissance démographique risque d’empêcher le pays d’atteindre ses OMD. Les indicateurs disponibles montrent une amélioration de l’accès à l’eau potable (de 54 % en 2004 à 79 % en 2007), tandis que les services de santé sont en moyenne devenus plus accessibles grâce à l’augmentation régulière de la part du budget général consacrée aux dépenses de santé (de 7,4 % en 2004 à 9,9 % en 2006). Néanmoins, l’IDH du PNUD révèle que i) le taux d’alphabétisation reste faible (28,7 % en 2007), tout comme la qualité de l’enseignement ii) des disparités demeurent entre les genres en matière d’inscription scolaire, d’alphabétisation, de taux d’achèvement du primaire et d’accès au premier cycle de l’enseignement secondaire iii) le taux de fertilité reste très élevé avec une moyenne de 6,2 enfants par femme et iv) la rapide croissance démographique (3,1 % par an) a des conséquences fortement négatives sur la croissance, le niveau de vie et la réduction de la pauvreté.
     
149. 
     Selon l’enquête sur les priorités de 2003, le ménage pauvre burkinabé type compte au moins sept personnes, a un chef de famille masculin, polygame, illettré ou ayant un niveau d’études ne dépassant pas le début de l’école primaire, et agriculteur dans les zones rurales de la Région du Nord-Est. Comme dans les autres pays, la pauvreté reste un phénomène principalement des zones rurales, où réside près de 92 % de la population l’incidence de la pauvreté en milieu rural atteint plus de deux fois celle des zones urbaines (52,3 % contre 19,9 %). En termes de pauvreté régionale, la Région du Centre compte parmi les plus touchées avec un taux de pauvreté bien supérieur à la moyenne nationale. Cette région abrite plus de la moitié des pauvres du Burkina Faso et présente aussi l’écart de pauvreté le plus prononcé. Viennent ensuite les Régions du Nord-Est et du Sud, où le taux de pauvreté est légèrement inférieur à la moyenne nationale. La zone de la Capitale présente quant à elle l’incidence de la pauvreté la plus faible (environ la moitié de la moyenne nationale). Les niveaux socioéconomique et d’instruction du chef de famille constituent des déterminants clés de la pauvreté. Les ménages dont le chef de famille est un homme, dont la part dans l’incidence de la pauvreté est de 95,6 %, sont généralement plus pauvres que ceux dont le chef de famille est une femme, en termes tant d’incidence que d’écart. De plus, l’incidence de la pauvreté est notablement plus élevée dans les ménages dont le chef de famille est illettré ou a un niveau d’étude ne dépassant pas le début de l’école primaire (51,0 % et 41,1 % respectivement).
     
150. 
     Selon les données disponibles, la vulnérabilité des ménages aux risques dépend de divers facteurs tels que l’état de santé et l’état nutritionnel actuels des individus, le genre, les avoirs, l’infrastructure, la localisation, le niveau d’instruction et les pratiques culturelles et comportementales. Les pauvres sont plus vulnérables que les autres groupes de la population car ils sont généralement plus exposés aux risques, qu’ils sont confrontés à plusieurs risques en même temps et qu’ils disposent de moins de ressources pour les aider à les affronter.
     
151. 
     Le genre constitue également un facteur clé de pauvreté. Comme dans de nombreuses régions sahéliennes de l’Afrique de l’Ouest, il existe des raisons de penser que certains groupes de femmes pourraient être particulièrement pauvres et vulnérables. Malheureusement, les enquêtes sur la consommation des ménages ne recueillent pas des données individuelles détaillant la répartition au sein des ménages des ressources, de la consommation, des taches et du temps. Toutefois, comme dans de nombreux pays, les ménages burkinabés dont le chef de famille est une femme apparaissent extrêmement hétérogènes. Bien que, comme mentionné plus haut, l’incidence générale de la pauvreté soit plus faible dans les ménages dont le chef de famille est une femme, une analyse utilisant l’enquête sur les priorités de 2003 confirme qu’après la prise en compte de diverses caractéristiques affectant les conditions de vie, il existe peu de différences entre les ménages dont le chef de famille est un homme et ceux dont le chef de famille est une femme. Les Enquêtes démographiques et sanitaires (DHS) de 2003 révèlent que les veuves ainsi que les veuves ou divorcées actuellement remariées pourraient constituer deux groupes particulièrement vulnérables au Burkina Faso. En tenant compte de l’âge, les veuves et les femmes mariées plus d’une fois constituent un groupe particulièrement vulnérable par rapport à celui des femmes mariées une seule fois ou actuellement divorcées. Les données indiquent aussi que les enfants des femmes actuellement ou anciennement veuves sont moins susceptibles d’être scolarisés que les enfants des femmes ayant une autre situation matrimoniale.
     
152. 
     Comme plus de 40 % de la population burkinabé est pauvre, le coût financier de la suppression de l’écart de pauvreté sera substantiel (entre 2,5 et 2,7 % du PIB) et il ne serait pas réaliste d’envisager une stratégie raisonnable de filets sociaux ciblant les populations les plus pauvres et les plus vulnérables. Au vu des chiffres actuels du budget, ces coûts estimés signifieraient un important engagement financier de la part de l’État. Par exemple, le coût minimal pour combler entièrement l’écart de pauvreté en 2007 (estimé à 2,5 % du PIB) représentait un peu moins de 10 % du budget total de cette année. Ce montant représente aussi moins de la moitié de la masse salariale de l’État pour 2007 (6 % du PIB) ou un peu moins des dépenses de santé totales (2,3 % du PIB) pour cette même année.
     

Stratégie de l’État, dispositifs institutionnels et dépenses en matière de filets sociaux

147. 
     Le Burkina Faso n’a pas encore adopté une politique nationale consolidée de protection sociale, intégrant un réseau de filets sociaux. En 2000, le Burkina Faso a été le premier pays de la région subsaharienne à adopter et mettre en œuvre un Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP), mettant fortement l’accent sur les interventions liées à l’offre (en matière d’éducation et de santé). Néanmoins, cette stratégie à moyen terme ne prenait pas explicitement en compte la protection sociale, y compris les filets sociaux. En 2006, le ministère du Travail et de la Sécurité sociale (MTSS) a dirigé un processus interministériel visant à élaborer une politique nationale de protection sociale. Bien que ce document ait été finalisé en janvier 2007, il n’a jamais été adopté Et le gouvernement a demandé à chaque ministère d’élaborer sa propre stratégie ministérielle, au lieu de se concentrer sur une approche multisectorielle.
     
148. 
     Malgré l’absence de stratégie nationale, les programmes de filets sociaux jouent un rôle important dans le développement du capital humain du Burkina Faso et dans les stratégies de réponse aux crises. Les filets sociaux sont identifiés comme des investissements économiques et sociaux nécessaires dans la vision sociale à long terme du pays. Les programmes de filets sociaux apparaissent dans de nombreuses stratégies sectorielles santé, éducation, sécurité alimentaire et emploi. Pourtant, leur potentiel de réduction de la pauvreté et de la vulnérabilité à travers la redistribution, la promotion et la transformation des revenus est moins souvent reconnu dans les stratégies sectorielles à moyen terme. De plus, en raison de l’absence de stratégie globale et de dispositifs institutionnels adaptés, les mécanismes de coordination interministériels demeurent faibles en matière de protection sociale et de filets de protection.
     
149. 
     Le Gouvernement entreprend plusieurs actions pour répondre au besoin d’une protection sociale plus complète, et en particulier d’un système de filets sociaux plus efficace, capable de mieux réagir face aux crises. Le DSRP est en cours de révision et sera remplacé fin 2010 par la Stratégie de croissance accélérée et de développement durable (SCADD). L’expansion des filets sociaux, de même que l’amélioration de l’accès aux services de base, constitue une action prioritaire explicitement identifiée dans le deuxième pilier de la SCADD. En février 2010, un Comité ministériel conjoint sur la protection sociale a été mis en place par décret et la première réunion de ce comité a été organisée en juillet 2010. De plus, en avril 2010, le ministère de l’Économie et des Finances (MEF) a organisé un forum technique national sur la protection sociale, dont l’objectif annoncé était de tracer les grandes lignes d’une vision nationale et consolidée de la protection sociale, y compris de la composante « filets sociaux », qui sera directement reprise par la SCADD. A l’heure actuelle, les parties concernées nationales et internationales œuvrent de concert pour arriver à un consensus national au sein des ministères et agences, tout en unissant leurs efforts pour promouvoir une stratégie intégrée de protection sociale intégrant un système efficace de filets sociaux.
     
150. 
     En excluant le coût des subventions générales des produits alimentaires et pétroliers, la dépense totale dans les programmes de filets sociaux entre 2005 et 2009 représentaient en moyenne 0,6 % du PIB. Les actuels programmes de filets sociaux du Burkina Faso peuvent être classés en cinq catégories i) transferts monétaires et quasi-monétaires ii) transferts alimentaires (ventes d’aliments à des prix subventionnés, distributions ciblées de vivres, programmes de nutrition, cantines scolaires) iii) subventions universelles (aliments et carburant) iv) travaux publics et v) exemption des frais. Une étude mondiale a récemment conclu que les programmes de filets sociaux représentent généralement entre 1 et 2 % du PIB dans les pays en développement, voire moins [Grosh et coll. 2008]. Alors que le Burkina Faso se situe dans la partie inférieure du spectre, ses dépenses dans les filets sociaux ont presque triplé entre 2005 et 2010 (en francs CFA constants de 2005), passant de 0,3 % du PIB en 2005 à 0.9 % en 2009 (en excluant les subventions générales des produits alimentaires et pétroliers). Ces dépenses dans les filets sociaux représentaient plus du tiers du montant minimum indicatif nécessaire en 2007 pour élever les plus pauvres au niveau du seuil de pauvreté par le biais de transferts monétaires. La dépense par personne pauvre (hors subventions universelles des produits alimentaires et pétroliers) se situait autour de 8 % du seuil de pauvreté en 2007.
     
151. 
     Les importants efforts réalisés au niveau des programmes de transferts alimentaires la vente d’aliments à des prix subventionnés, les programmes de nutrition et les distributions ciblées de vivres sont attribués à l’augmentation continue des dépenses de l’État et des bailleurs de fond en faveur des filets sociaux. Depuis 2006, le financement des programmes de filets sociaux est de plus en plus dépendant des bailleurs de fond. Hors subventions universelles, la part totale des financements extérieurs dans les filets sociaux est passée d’environ 57 % en 2005 à 69 % en 2008 et 76 % en 2009. Toujours sans les subventions des produits alimentaires et pétroliers, les dépenses de l’État ont crû plus lentement, passant de 0,1 % du PIB en 2005 à 0,2 % en 2009. L’État et les bailleurs de fonds affichent d’importantes différences dans leurs priorités les bailleurs de fond s’attachent surtout à la nutrition tandis que l’État concentre principalement son financement sur la subvention universelle des produits pétroliers.
     
152. 
     La couverture des programmes de filets sociaux reste limitée comparée aux besoins. En théorie, l’estimation du nombre total des bénéficiaires des programmes de filets sociaux dépassait les 3,9 millions d’individus en 2009 (soit quelque 25 % de la population totale). En réalité, la couverture de la plupart de ces programmes est temporaire (réponse aux chocs), et le niveau des prestations de certains programmes est très bas et ne suffit pas à aider les personnes pauvres à maintenir leur consommation. Ceci est dû principalement à la limitation des allocations financières et à l’insuffisance des capacités de mise en œuvre, en particulier la difficulté à identifier et à atteindre les plus pauvres.
     
153. 
     En termes de mesure de l’impact actuel des programmes de filets sociaux, les investissements ont été rares. A l’exception de quelques initiatives récentes financées par les bailleurs de fonds (transferts monétaires, coupons alimentaires et cantines scolaires) pour lesquelles des évaluations approfondies ont été réalisées ou sont en cours de réalisation, il n’existe pas suffisamment de données et de preuves, en particulier pour les programmes financés par l’État, pour informer les responsables politiques des caractéristiques des bénéficiaires, du coût des programmes, des mécanismes de ciblage et des effets réels en termes d’assistance aux personnes pauvres et vulnérables. Un système de suivi capable d’enregistrer la rentabilité des programmes et d’encourager le maintien de données basées sur des faits relatives à l’impact des politiques de protection sociale permettrait de faire des choix politiques plus éclairés.
     

Programmes de filets sociaux existants

147. 
     L’examen des programmes actuels de filets sociaux confirme que, malgré l’importance des besoins, peu de programmes portent assistance aux pauvres chroniques et fournissent des transferts réguliers et prévisibles. Les interventions existantes sont souvent mises en œuvre à travers des projets et pendant les périodes de choc, en se concentrant sur une zone géographique particulière. Il n’existe aucune approche systématique pour aider les ménages pauvres et vulnérables. Les principaux défis sont le manque de définition claire des groupes cibles le choix d’instruments appropriés et la mise en place d’un robuste système de suivi et évaluation pour éclairer les décisions politiques. À partir des récentes initiatives novatrices, telles que les coupons alimentaires, les transferts monétaires et l’exemptions des frais de santé, il est possible tirer des enseignements pour améliorer l’efficacité des programmes de filets sociaux existants et pour, éventuellement, en étendre l’échelle.
     

Transferts monétaires et quasi-monétaires

147. 
     Des leçons utiles peuvent être tirées des récents programmes de transferts monétaires introduits au Burkina Faso. Depuis 2008, trois programmes pilotes de transferts monétaires ont été mis en place grâce à des financements extérieurs : un programme pilote de transferts monétaires du Conseil national de lutte contre le sida et les infections sexuellement transmissibles (CNLS-IST) et un programme de coupons alimentaires des Catholic Relief Services (CRS) et un autre du Programme alimentaire mondial (PAM).
     

• 
  La recherche-action du CNLS-IST, lancée en 2008, évalue le rôle du genre et de la conditionnalité dans l’impact sur la santé, l’éducation et le bien-être, des transferts monétaires ciblant les orphelins et autres enfants vulnérables (OEV) de la province de Nahouri. Les résultats de cette évaluation qui porte sur 3 900 ménages sont attendus pour la fin 2010.
  
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  Les coupons alimentaires urbains ont été introduits par le CRS en 2008 et le PAM en 2009 à Ouagadougou et Bobo-Dioulasso, en tant que mesure d’urgence répondant à l’insécurité alimentaire croissante due au niveau élevé des prix alimentaires. L’évaluation à mi-parcours du programme du PAM, dont bénéficient 30 000 ménages, a mis en avant un processus de mise en œuvre efficace et des résultats favorables, en dépit des difficultés du ciblage en milieu urbain. Cette évaluation a également révélé que les transferts et les économies de dépenses alimentaires générées par le programme ont amélioré la consommation des ménages bénéficiaires, tant en quantité qu’en qualité, et, dans une moindre mesure, leur accès à la santé et à l’éducation.
  

Transferts alimentaires

147. 
     Les transferts alimentaires sont la principale forme de programmes de filets sociaux au Burkina Faso, représentant 87 % de l’ensemble des dépenses dans les filets sociaux entre 2005 et 2009 et concernant plus de 80 % du total estimé des bénéficiaires des filets sociaux en 2009 (hors subventions des produits alimentaires et pétroliers). Quatre types de transferts alimentaires sont actuellement en place i) les ventes ciblées d’aliments à des prix subventionnés ii) les distributions ciblées de vivres gratuits iii) les programmes de nutrition et iv) les cantines scolaires.
     

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  Ventes ciblées d’aliments à des prix subventionnés En principe, les objectifs des programmes de ventes d’aliments à des prix subventionnés sont : i) de contribuer à la stabilité des prix des céréales dans les provinces déficitaires et ii) de porter assistance aux ménages vulnérables à l’insécurité alimentaire. Toutefois, les plus pauvres peuvent ne pas disposer des ressources financières leur permettant d’acheter les céréales subventionnées proposées. De plus, le nombre, le profil et le niveau de pauvreté réels des bénéficiaires restent inconnus, tout comme l’impact du programme sur la situation de la sécurité alimentaire, à cause de l’absence d’un suivi et évaluation efficace.
  
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  Distributions ciblées de vivres gratuits La distribution de vivres gratuits a lieu à travers trois mécanismes i) la distribution de vivres gratuits du Conseil national de secours d’urgence et de réhabilitation (CONASUR) ii) le programme Vivres contre éducation/formation du Programme alimentaire mondial (PAM) et iii) le programme de secours général du Catholic Relief Services (CRS). Comme le pays produit des excédents depuis ces 10 dernières années, le stock de sécurité national (SSN) n’a jamais été utilisé pour servir l’objectif visé. Néanmoins, certaines zones restent structurellement déficitaires (principalement dans les provinces du Nord et de Kadiogo), et 22 354 millions de tonnes de céréales (pour trois mois de consommation) y ont été distribuées en 2008-2009, les bailleurs de fond et les ONG partenaires couvrant environ 40 % des besoins et l’État les 60 % restants. Dans l’ensemble, le système national a apporté en 2008 une assistance alimentaire à quelque 44 000 personnes sur une base annuelle et ad-hoc (en particulier aux victimes d’inondations ou de catastrophes de faible envergure). Les transferts alimentaires du PAM, subordonnés à la participation à des cours d’alphabétisation ou de formation, ont progressivement recentrés leurs efforts sur les provinces du Sahel, et leur portée a été réduite, passant de 21 provinces en 2005 à 11 en 2010 et couvrant environ 36 000 bénéficiaires. Enfin, le CRS assiste chaque année quelque 14 000 personnes vulnérables (personnes vivant avec le VIH, orphelins, personnes âgées et personnes handicapées). Cependant, comme l’insécurité alimentaire est principalement un problème d’accès, les programmes monétaires ou de coupons alimentaires peuvent être préférables.
  
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  Programmes de nutrition Au Burkina Faso, près de deux enfants de moins de 5 ans sur 5 souffrent de malnutrition aiguë, en particulier les enfants de 24 à 59 mois, et plus d’un enfant sur trois souffre d’un retard de croissance, avec d’énormes disparités entre les régions. En milieu rural, une fille de 15 à 19 ans sur sept souffre de malnutrition. Étant donnés les besoins, le Gouvernement et ses partenaires, en particulier l’UNICEF et la Banque Mondiale, ont réalisé des efforts substantiels depuis 2003 pour augmenter les interventions de nutrition. L’UNICEF, le PAM, l’ECHO et leurs ONG partenaires sont particulièrement actifs au niveau du traitement des enfants de moins de 5 ans et des femmes enceintes ou allaitantes modérément et sévèrement mal nourris. Le PAM apporte aussi un soutien nutritionnel aux personnes vivant avec le VIH. Malgré l’importance des efforts, la couverture des programmes existants reste inadéquate, alors que la malnutrition aiguë constitue l’un des principaux obstacles à la réalisation des OMD en matière de nutrition. L’UNICEF estimait à seulement 25 000 le nombre d’enfants sévèrement mal nourris traités en 2009, soit bien moins que les besoins réels (plus d’un million d’enfants sont mal nourris).
  
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  Cantines scolaires Les cantines scolaires sont l’un des principaux programmes de filets sociaux actuellement en place au Burkina Faso. En 2009, elles représentaient en moyenne 24% des dépenses totales consacrées aux filets sociaux (à l’exclusion des subventions générales) et couvraient plus de 27 % du nombre total estimé des bénéficiaires des filets sociaux. Plus de 50 % des écoles primaires du pays ont des activités de cantines scolaires, et plus de 50 % des dépenses sont financées extérieurement par l’USAID, le PAM, le CRS et les ONG. Le ministre de l’Éducation de base et de l’alphabétisation (MEBA) gère les programmes endogènes de cantines scolaires et fournit des vivres pour seulement trois mois, tandis que les programmes des bailleurs de fond visent surtout l’appui à des programmes de cantines scolaires fonctionnant tout au long de l’année scolaire. Les constats d’une récente évaluation de l’impact (2008) a rapporté que les deux formes de cantine scolaire assistée, repas pris à l’école et les rations sèches à emporter pour les filles, ont permis d’augmenter la scolarisation des filles d’environ 6 %. Aucune de ces interventions n’a montré d’impact positif significatif sur l’apprentissage, mais un impact positif des rations sèches pour les filles sur le statut nutritionnel des frères et sœurs plus jeunes a été observé.. Ces résultats mitigés invitent à reconsidérer le choix des repas pris à l’école pour augmenter les taux de scolarisation. Les repas pris à l’école sont coûteux et un impact plus important (sur la pauvreté et la nutrition) pourrait être réalisé avec des rations ciblées (éventuellement conditionnelles) avec des résultats similaires sur les taux de scolarisation, et la possibilité de cibler prioritairement les filles et réduire ainsi les disparités entre genres. Le gouvernement prévoit de faire passer son programme de cantines scolaires (repas pris à l’école) à l’échelle pendant l’année scolaire 2010-2011, afin de couvrir toutes les écoles primaires. Il n’est cependant pas clair si cette expansion est une mesure temporaire pour atténuer les effets de la crise récente ou une stratégie à long terme. L’expansion des cantines scolaires peut certes être une réponse temporaire, pratique et légitime à la crise alimentaire mais les autorités doivent continuer à rechercher l’instrument de filet social le plus adéquat à long terme, y compris les mécanismes de ciblage au plus pauvres, pour améliorer les taux de scolarisation et contribuer à la réduction de la pauvreté.
  

Subventions universelles des produits alimentaires et pétroliers

147. 
     Pour atténuer les effets négatifs des prix élevés des produits alimentaires et pétroliers, l’État pratique des subventions universelles qui sont onéreuses et ne bénéficient pas aux pauvres. La subvention universelle des denrées alimentaires a été introduite en 2008 en réaction à la hausse des cours mondiaux. Elle s’est avérée très onéreuses et moins qu’efficace pour atteindre les pauvres. Les deux quintiles les plus pauvres ont été les plus touchés par la hausse des prix alimentaires mais n’ont que très peu bénéficié des exonérations fiscales seuls 10 % de ces prestations ont bénéficié au quintile le plus pauvre. Au bout de six mois, la mesure a été annulée et le programme clôturé. D’un autre côté, un certain nombre de produits pétroliers sont subventionné depuis des années par l’État, malgré le coût élevé pour les finances publiques et l’impact très limité sur les ménages les plus pauvres (en dehors du pétrole lampant). Selon les estimations, plus de 84 % des prestations profitent aux non-pauvres. Dans l’ensemble, le coût budgétaire direct de l’exonération des taxes à l’importation sur les produits pétroliers équivalait, selon les estimations, à 0,7 % du PIB en 2007 et 2008. Il s’agit là d’un coût élevé pour un impact très limité sur les personnes pauvres et vulnérables.
     

Travaux publics à haute intensité de main-d’œuvre et programmes Argent/Vivres contre travail

147. 
     Il y a beaucoup à apprendre de l’expérience positive des programmes de travaux publics actuellement en cours. Le programme de Pistes rurales Désenclavement à l’Est (PrEst), mis en œuvre par l’ONG Helvetas depuis 2002 sous la supervision du ministère des Infrastructures (MID), adopte une approche à haute intensité de main-d’œuvre pour la construction d’infrastructures en milieu rural. Bien que ce projet ne soit pas conçu comme un filet social spécifiquement destiné aux personnes pauvres valides, les résultats montrent un impact positif sur la réduction de la pauvreté et le développement local (par exemple, une plus grande utilisation des services de santé, un taux de scolarisation plus élevé et un plus faible taux de migration des jeunes). Entre 2005 et 2007, le projet a employé en moyenne 865 personnes (principalement des jeunes de 20 à 35 ans, dont 16 % de femmes) par an pendant environ six mois, en pratiquant un taux de rémunération inférieur au salaire minimum garanti. Parmi les autres expériences de travaux publics, le programme Vivres contre infrastructures du PAM se concentre principalement sur la construction de biens de qualité et, dans une moindre mesure, sur des activités à haute intensité de main-d’œuvre. En s’appuyant sur les expériences du PrEst et du programme Vivres contre infrastructure du PAM, d’autres types de programmes de travaux publics pourraient être introduits en tant qu’instruments efficaces de filets sociaux.
     

Exemption des frais de santé

147. 
     Bien que plusieurs initiatives visent à fournir des soins de santé gratuits aux personnes pauvres et vulnérables, elles ne sont pas opérationnelles en raison du manque de mécanismes de mise en œuvre. A titre d’exemple, la politique de subvention des Soins obstétricaux et néonataux d’urgence (SONU) de 2006 donne aux femmes indigentes le droit à des services de santé gratuits. Malheureusement, elle ne définit pas les conditions d’éligibilité et empêche ainsi ces femmes de bénéficier de ces services. Ce programme se heurte à trois grandes questions : i) comment définir qui est indigent (ou pauvre) ii) qui décide de ce statut et iii) qui supporte les coûts de l’exonération des frais Quelques initiatives intéressantes ont toutefois été menées, en milieu rural par l’Université de Montréal (en collaboration avec l’IRSS/CNRST) ainsi que par le Centre de recherche sur la santé de Nouna, et en milieu urbain par le PAM et l’IRD. Ces initiatives se sont appuyées sur un processus communautaire pour sélectionner les bénéficiaires de l’exemption des frais payés par l’usager. Bien que l’expérience mondiale indique que l’abolition du paiement par l’usager pour les plus pauvres est équitable et réalisable tant techniquement que financièrement, d’autres études devraient être entreprises pour en définir les mécanismes de mise en œuvre. En particulier dans le cadre du financement du système de santé burkinabé, les points cruciaux suivants devront être examinés i) quel modèle faut-il promouvoir subventions des soins de santé (ministère de la Santé MS), assurance maladie (ministère du Travail et de la Sécurité sociale MTSS), exemption des frais pour les personnes indigentes (pauvres) (ministère de l’Action sociale et de la Solidarité nationale MASSN), exemption des frais pour les groupes vulnérables (ONG), transferts monétaires (Conseil national de lutte contre le sida CNLS), etc. ii) comment financer le secteur de la santé : paiement par l’usager, réallocation des dépenses nationales, nouvelles sources de financement (exemple taxe sur les téléphones portables), financement international, etc. et iii) quels mécanismes de mise en œuvre utiliser pour identifier les pauvres et offrir une compensation financière aux centres de santé
     

1.