Współpraca administracji publicznej I organizacji pozarządowych

3. Prawne ramy współpracy

Obecnie istnieje szereg regulacji prawnych mających wpływ na wzajemne relacje pomiędzy sektorem publicznym a organizacjami. Najważniejsze z nich to:

Konstytucja

Konstytucja z dnia 2 kwietnia 1997 r. jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Absolutnie kluczowe znaczenie ma Preambuła, która określa Konstytucję “... jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot.”.

Ustawa o samorządzie wojewódzkim

Art. 12 ~ Przy formułowaniu strategii województwa i realizacji polityki jego rozwoju samorząd współpracuje m.in. z organizacjami pozarządowymi.

Ustawa o samorządzie gminnym

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym „do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów”. Art. 7 ust. 1 mówi, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. M.in. jednym z zadań jest współpraca z organizacjami pozarządowymi (pkt.19).

Ustawa o samorządzie powiatowym

Zgodnie z art. 4. 1. powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym – m.in. w zakresie współpracy z organizacjami pozarządowymi (pkt.22).

Ustawa o pomocy społecznej

Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie z organizacjami społecznymi, Kościołem katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi, fundacjami, stowarzyszeniami, pracodawcami oraz osobami fizycznymi i prawnymi.

Ustawa o finansach publicznych

Ustawa wprowadza zasadę równości podmiotów w dostępie do środków przeznaczonych na realizację zadań publicznych. Likwiduje tym samym domniemanie pierwszeństwa organów administracji publicznej. Oznacza to, iż organizacje pozarządowe powinny być traktowane jako potencjalni wykonawcy zadań publicznych na tych samych zasadach, jak jednostki sektora finansów publicznych. Przepis brzmi: „Art. 25. 1. Prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba że ustawy stanowią inaczej. 2. Podmiot wnioskujący o przyznanie środków publicznych na realizację wyodrębnionego zadania powinien przedstawić ofertę wykonania zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, gwarantującą wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy”.

Nowe propozycje regulacji prawnych

Była już mowa o projekcie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W tym miejscu chcemy jedynie wskazać zasady, na jakich oparto konstrukcję ustawy. Współpraca, o której mowa w ustawie odbywa się ma na następujących zasadach:

• 
  pomocniczości,
  
• 
  suwerenności stron,
  
• 
  partnerstwa,
  
• 
  efektywności,
  
• 
  uczciwej konkurencji,
  
• 
  jawności.
  

Oznacza to, że:

1. 
   Organy administracji publicznej, respektując odrębność i suwerenność zorganizowanych wspólnot obywateli, w tym działalność organizacji pozarządowych, uznają ich prawo do samodzielnego działania, w tym samodzielnego definiowania i rozwiązywania problemów, należących także do sfery zadań publicznych i w tym zakresie współpracują z nimi oraz wspierają ich działalność na zasadach i w formach określonych w ustawie. Organy administracji publicznej nie powinny zastępować działań organizacji wszędzie tam, gdzie ich działalność, prowadzona samodzielnie lub przy wsparciu administracji, może okazać się skuteczniejsza i efektywniejsza z punktu widzenia realizacji zadań publicznych (zasada pomocniczości).
   
2. 
   Organizacje pozarządowe uczestniczą w identyfikowaniu i definiowaniu ważnych problemów, których rozwiązywanie stanowi przedmiot zadań publicznych, w wypracowywaniu sposobów wykonywania zadań publicznych przez właściwy organ administracji publicznej, a także w wykonywaniu tych zadań (partnerstwo).
   
3. 
   Organy administracji publicznej, przy zlecaniu organizacjom pozarządowym zadań publicznych do wykonania, dokonują wyboru najefektywniejszego sposobu wykorzystania środków publicznych, kierując się zasadami uczciwej konkurencji (efektywność).
   
4. 
   Organy administracji publicznej udostępniają współpracującym z nimi organizacjom informacje o zamiarach, celach i środkach przeznaczonych na realizację zadań publicznych, w których możliwa jest współpraca z tymi organizacjami, oraz o kosztach realizacji zadań publicznych prowadzonych w tym zakresie przez jednostki podległe organom administracji publicznej lub nadzorowane przez te organy wraz z informacją o sposobie obliczania tych kosztów, tak aby możliwe było ich porównywanie z kosztami prowadzenia analogicznych zadań przez inne instytucje i osoby (jawność).
   

Współpraca organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi może odbywać się w szczególności w formie:

• 
  udzielania wzajemnej informacji o planowanych kierunkach działalności i współdziałanie w celu ich zharmonizowania,
  
• 
  konsultowania z organizacjami pozarządowymi, odpowiednimi do terytorialnego i merytorycznego zakresu działania, projektów aktów normatywnych i innych podstawowych rozstrzygnięć administracji publicznej w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji,
  
• 
  wspierania oraz udzielania innej pomocy w działalności organizacji pozarządowych podejmowanej z ich inicjatywy w zakresie zadań publicznych,
  
• 
  zlecania organizacjom pozarządowym do realizacji zadań publicznych.
  

4. Wyzwania stojące przed współpracą administracji publicznej z sektorem organizacji pozarządowych

Konieczne jest stworzenie lub rozwój mechanizmów ogólnych umów o współpracy z administracją samorządową. Mogą one różnić się charakterem. W Polsce istnieją już przykładowe umowy o współpracy. W przyszłości takie rozwiązania mogłyby być obowiązującymi (tak jak proponuje się w projekcie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie), jednak na razie powinny one mieć formę rozporządzeń władz gminnych lub specjalnych zapisów w uchwałach gmin. Ogólne ramy współpracy powinny zawierać wszystkie konieczne elementy, takie jak terminy i procedury składania wniosków lub ofert, procedury oceny, sposób publikowania wyników przetargów, podstawy konstruowania budżetów, system transz, zobowiązania obu stron i warunki unieważnienia umowy. System kontraktowania i tradycyjny system grantów muszą być wyraźnie rozróżnione.

Konieczne jest stworzenie instrumentów kształtowania programów lokalnej polityki społecznej. W praktyce gminy nie dysponują obiektywnymi instrumentami i procedurami konstruowania programów. Większość priorytetów przyjmuje się intuicyjnie lub są one wynikiem decyzji politycznych podejmowanych przez lokalnych polityków. Obecnie pomimo tego, że każda gmina oraz powiat zobligowane są do stworzenia strategicznych planów rozwiązywania problemów społecznych, większość jednostek administracji ignoruje ten przepis.

Konieczne jest wypracowanie jasnych zasad kontrolowania finansów projektów przez instytucje publiczne. Generalnie procedury kontrolowania finansów projektów nie istnieją. Wiele umów jest wdrażanych na zasadzie systemu refundowania w oparciu o udokumentowane wydatki. Oczywiste jest, że przy tak rygorystycznym podejściu idea kontroli nie ma wiele sensu, ponieważ organizacje i tak ponoszą całe ryzyko. Niektóre przyjęte procedury finansowania, oczywiście sprzeczne z intencją tych którze je wypracowali, prowadzą do nadużyć i im nie przeciwdziałają. Istotne jest również to, aby wycena projektu zawierała element rozwoju organizacji. Obecnie tendencja jest odwrotna. Nawet koszty administracyjne projektu są często kwestionowane, a finansowanie wynagrodzeń pracowników odrzucane. Administracja często podziela opinię, że organizacje pozarządowe istnieją po to, żeby wspierać administrację, a nie odwrotnie.

Konieczne jest stworzenie indeksu standardów usług, aby przynajmniej podstawowe zadania administracji lokalnej zlecane organizacjom miały dobre standardy chroniące interesy jednostki zlecającej, kontraktującej i oczywiście odbiorcy. Powinna powstać definicja standardów świadczonych usług i systemu finansowania, który byłby bodźcem do lepszych, a nie tylko tańszych usług i ochrony praw konsumenta. Inną konieczną rzeczą jest dobre zdefiniowanie standardów efektywności działań organizacji i odejście od oceny funkcjonowania na rzecz oceny rezultatów.

Dyfuzja wzorów – konieczne jest stworzenie „banku modelowych rozwiązań”. W Polsce istnieje już dostatecznie wiele sprawdzonych wzorów działań, brakuje natomiast dobrych mechanizmów ich replikacji.

Rozsądne wykorzystanie szans związanych z integracją europejską. Integracja europejska daje liczne szanse na poprawę wzajemnych relacji z administracją. Po pierwsze: na poziomie uzgadniania legislacji unijnej z rozwiązaniami krajowymi często zarówno obligatoryjne, jak i rekomendowane standardy unijne sprzyjają organizacjom pozarządowym. W ramach programowania rozwoju organizacje pełnią różnorodne funkcje (informowanie, uzgadnianie priorytetów rozwoju, implementacja programów, wreszcie monitoring i ocena). Nie bez znaczenia jest też fakt, że proces rozszerzenia wiąże się z możliwością korzystania z funduszy pomocy przedakcesyjnej, jak i - w przyszłości - z funduszy strukturalnych. Dla naszych rozważań szczególne znaczenie ma Europejski Fundusz Społeczny (European Social Fund), który, jak się wydaje, po raz pierwszy w każdym z krajów dostarczy środków adekwatnych do problemów socjalnych, jakie w nich występują. Z tego punktu widzenia ważne jest, aby na poziomie rozwiązań krajowych i regionalnych zapewnić odpowiednią konstrukcję programów operacyjnych, uwzględniających istnienie i potencjał organizacji pozarządowych.

Sektor pozarządowy musi rozwinąć swoje możliwości. „Pozarządowy” nie może być synonimem słabej efektywności. Racjonalizacja wydatków publicznych zmusi organizacje do zwiększenia efektywności i profesjonalności ich działań. Konieczny jest rozwój wsparcia w zakresie szkoleń i informacji dla organizacji pozarządowych. Z powodu braku regularności dostępu do środków publicznych, niewielu długoterminowych porozumień i niechęci finansowania długoterminowych inwestycji, konieczne jest stworzenie systemu parabankowego (głównie w formie systemu poręczeń) dla organizacji świadczących profesjonalne doradztwo finansowe.

Konieczne jest stworzenie strategicznego porozumienia z administracją lokalną i utworzenie wspólnego forum, które z jednej strony wspomagałoby negocjacje w przypadku konfliktów między administracją lokalną a organizacjami, a z drugiej strony byłoby w stanie zmobilizować siły w celu wsparcia dobrze rozumianej decentralizacji państwa.

Konieczne jest zbudowanie pomostów między organizacjami pozarządowymi w Polsce i ich partnerami z Unii Europejskiej w celu przygotowania przyszłego otwarcia rynku usług i uzgodnienia standardów działań.

Mimo że sektor pozarządowy będzie w coraz większym stopniu korzystał ze środków publicznych, powinien zadbać o zachowanie swojej integralności. Fakt, że będzie on coraz częściej wykonywał zadania rządu i samorządów lokalnych nie powinien osłabić jego funkcji reprezentacyjnych. Trzeci sektor powinien pozostać niezależny, aby uniknąć kolonizacji przez sektor publiczny i prywatny.