Jadranje po nemirnih vodah

A N A L I Z A IZVAJANJA ZAKONA O DRUŠTVIH

(Uradni list RS št. 60/95, 49/98 – odločba US in 89/99 )

Uvod

Zakon o društvih, ki ga je parlament sprejel v letu 1995, na področje pravnega statusa in delovanja društev ni prinesel bistvenih sprememb, je pa na sodobnejši način uredil nekatera vprašanja ter zagotovil izvajanje Evropske konvencije o priznanju pravne osebnosti mednarodnih nevladnih organizacij, h kateri je Slovenija pristopila leta 1993. Z drugo zakonodajo s tega področja (politične stranke, ustanove, sindikati, zasebni zavodi) je zaokrožil pravno ureditev različnih oblik delovanja civilne družbe, ki je do tedaj iskala možnosti pridobitve pravne subjektivitete v institutih starega zakona o društvih ali pa delovala neformalno. Menimo, da za celovito ureditev tega vprašanja manjka še sodoben zakon o verskih skupnostih.
Ob dejstvu, da Slovenija nima civilnega zakonika, veljavna zakonodaja s področja društev opredeljuje predvsem vprašanja, ki so javnopravnega značaja, le v manjšem obsegu pa tudi vprašanja civilne narave. Pri tem pa je potrebno poudariti, da bi bilo ob sedanjem razumevanju ustavne določbe o pravici do svobodnega združevanja, zakonsko urejanje notranjih razmerij v društvih (npr. na način, kot jih ureja nemški civilni zakonik), kaj lahko ocenjeno kot nedopusten poseg v avtonomijo delovanja društva. To trditev utemeljujemo z odločbo Ustavnega sodišča št.U-I-391796 z dne 11. 6. 1998, v kateri je v obrazložitvi razveljavitve 10. člena Zakona o društvih navedeno, da je "določba v neskladju s pravico do svobodnega združevanja po drugem odstavku 42. člena ustave, ker ta ne obsega samo pravice do ustanovitve društva, ampak tudi pravico, da člani društva njegovo notranjo ureditev in njegovo dejavnost povsem samostojno in svobodno urejajo".

Uveljavljanje zakona v društvih

Kljub temu da zakon ni vseboval bistvenih sprememb pri ureditvi vprašanj ustanavljanja društev, njihove notranje organiziranosti in delovanja, pa so bile spremembe takšne narave, da so zahtevale usklajevanje temeljnih aktov ter vlaganje zahtev za registracijo teh sprememb in pravnih zastopnikov vseh društev in njihovih zvez, kar je dejansko predstavljalo več kot 9000 takšnih zahtev. Ker so društva vloge podajala praviloma tik pred potekom dvoletnega roka, lahko kot prvo ugotovitev izpostavimo dejstvo, da je v upravnih enotah prihajalo do kopičenja zadev in takšnih zamud pri izvedbi postopkov, da so bile tako upravne enote kakor tudi društva zaradi tega ovirana v svojem normalnem delovanju.
Kljub temu pa so bili koncem leta 1998 postopki (razen nekaterih spornih primerov) zaključeni.
Ugotavljamo pa, da so društva pri usklajevanju aktov z novim zakonom naletela na določene težave, zaradi katerih so morda zakon ocenila kot birokratski in neživljenjski.
Predvsem je na negodovanje naletela zahteva po usklajevanju imen društev z določbo 4. člena zakona, ki zahteva razvidnost oblike združevanja iz samega imena društva. Po mnenju društev je ta zahteva povzročila nepotrebne stroške z zamenjavo žigov ter drugih označb društva, nekatera pa so tudi menila, da društvo po spremembi imena ne bo več javno prepoznavno. Skladno z našimi navodili so upravne enote te težave reševale na način, da so društvom svetovale dopolnitev imena označbo organizacijske oblike (društvo, združenje, klub), kot to določa za gospodarske družbe Zakon o gospodarskih družbah. Dovolj široko pa je bilo tudi dopustno razlaganje določbe, da mora iz imena biti razvidna dejavnost društva ter da ime društva ne sme biti zavajajoče. Seveda pa je bilo potrebno ugotoviti neskladnost imena z zakonom, kadar so društva želela ohraniti v imenu besedo ‘družina’, pa pri tem ni šlo za lovsko ali ribiško združenje, katerim to dopušča poseben zakon, ali pa je zveza društev želela obdržati ime društvo in obratno. S to določbo zakona je na področju društev že vzpostavljena večja preglednost, predvsem pa pravna varnost tretjih, ki stopajo v pravna razmerja z društvi.
Prav tako so nekatera društva kot omejevanje svoje samostojnosti razumela določbo 10. člena zakona, ki je določala, da društva, katerih članstvo ne presega 15 članov, upravljajo z društvom neposredno, izvolijo le zastopnika društva. Zakonodajalec je s to določbo zgolj želel omiliti zahtevo 9. člena, ki je društvom nalagal, da v društvih opredelijo organe društva, njihove pristojnosti, medsebojna razmerja in odgovornosti, kar majhnim društvom nedvomno predstavlja določene težave. Določba je bila tudi napadena pred ustavnim sodiščem in, kot je bilo že navedeno, tudi razveljavljena. Prav zaradi te razveljavitve pa je bila iz 9. člena zakona tudi opuščena zahteva po oblikovanju organov društva in je sedaj društvom prepuščeno, da upravljanje društva določijo v statutu povsem samostojno.
Društva so naletela na težave pri opredeljevanju pridobitnih dejavnosti, zlasti tista, ki so pri tem neposredno uporabljala določbe Uredbe o uvedbi in uporabi standardne klasifikacije dejavnosti (Uradni list RS št. 34/1994). Za razliko od gospodarske družbe društvo svoje dejavnosti ne registrira (v register društev se dejavnost društva ne vpisuje), zato opredeljevanje dejavnosti na podlagi standardne klasifikacije ni primerno. Poleg tega pa so društva menila, da je potrebno ali pa vsaj koristno v statutih opredeliti čim več gospodarskih dejavnosti, ne glede na to, ali jih društvo dejansko opravlja oziroma jih bo v prihodnosti dejansko opravljalo. To pa seveda ni dopustno, saj mora biti po določbah 22. člena pridobitna dejavnost društva v neposredni povezanosti s temeljno, nepridobitno dejavnostjo društva, opravlja pa se lahko le v obsegu, ki zagotavlja opravljanje te dejavnosti in tako jo je potrebno tudi opredeliti v temeljnem aktu. Seveda pa lahko društvo za opravljanje pridobitne dejavnosti ustanovi podjetje, kar so nekatera društva tudi storila ( npr. Avto moto zveza ), kadar je njihova pridobitna dejavnost presegala omejitve 22. člena.
Po našem mnenju neupravičeno pa so zlasti gasilska društva napadala zakon s trditvijo, da novi zakon društvom ne omogoča občasnega opravljanja gostinske dejavnosti, kar je zlasti za gasilska društva tradicionalna dejavnost in vir sredstev za nabavo potrebne opreme in druge aktivnosti. Zakon glede gostinske dejavnosti nima posebnih določb, temveč določa, da se lahko, tako kot druge pridobitne dejavnosti, opravlja v skladu s predpisi, ki jo urejajo. Za področje gostinstva je to Zakon o gostinstvu ter na njegovi podlagi izdani podzakonski predpisi, ki določajo tako minimalne tehnične ter osebne pogoje za opravljanje te dejavnosti. V kolikor društvo te pogoje izpolnjuje, lahko takšno dejavnost opravlja, seveda, če jo ima opredeljeno v temeljnem aktu v skladu z določbami 22. člena Zakona o društvih.
Težave so nastopale tudi pri opredeljevanju pravnega naslednika premoženja društva, zlasti pri društvih s specifičnimi dejavnostmi oziroma društvi, ki razpolagajo z določenim nepremičnim premoženjem, ustvarjenim s prispevki članov ali lokalnih skupnosti in namenjenim rabi v določeni lokalni skupnosti (športni objekti, objekti namenjeni kulturi ipd.). V teh primerih se je sorodnost dejavnosti presojala širše, tudi po namembnosti premoženja tako, da to lahko preide v last združenja, ki deluje na istem območju, po spremembi zakona pa tudi na lokalno skupnost.

Uresničitev ciljev zakona

Z izvedbo vseh postopkov registracije upravne enote vzpostavljajo tudi kvalitetno evidenco (register) dejansko delujočih društev. Istočasno pa se vzpostavlja tudi računalniško voden register društev, kot centralna informatizirana baza podatkov. V register se vpisujejo tudi podatki o zastopniku društva ter naslov sedeža društva, po uveljavitvi sprememb zakona pa tudi statusna preoblikovanja društev, kar povečuje kvaliteto in uporabnost registra. Register društev je s tem postal primerljiv z drugimi javnim knjigami, za katere velja načelo zaupanja v registrske podatke (sodni register, zemljiška knjiga).
Do meseca oktobra leta 2000 je 33 upravnih enot za vsa društva, ki svojih aktov niso uskladila z novim zakonom in niso podala zahteve za registracijo sprememb oziroma niso podala zahteve za registracijo zastopnika, tudi uvedlo in zaključilo postopke za izbris iz registra na podlagi 29. člena zakona (zaradi prenehanja delovanja društva). Navedene upravne enote se že pripravljajo na opustitev ročno vodene registrske knjige.
Kljub pričakovanjem, da se bo zaradi izbrisa nedelujočih društev iz registra društev število le-teh zmanjšalo, je z uveljavitvijo novega zakona trend ustanavljanja novih društev v porastu (v obdobju od leta 1996 do 2000 je bilo na novo ustanovljenih 5361 društev), iz česar sklepamo, da zakon ni zavrl dejavnosti na tem področju, temveč jo je še vzpodbudil.
Tako je bilo konec leta 2000 registriranih 15.864 društev, kar kaže na veliko aktivnost na tem področju, saj imamo eno registrirano društvo na približno 130 prebivalcev. Prekašajo nas npr. Finska z enim društvom na 50 prebivalcev ter Avstrija in švica, z društvom na 89 oziroma na 97 prebivalcev. Za nami pa so države, v katerih sicer delujejo številna društva, vendar pa je njihova pogostnost glede na število prebivalcev manjša. (Nemčija s 362.000 društvi in z enim društvom na 227 prebivalcev, Anglija s 182.000 društvi ter z enim društvom na 322 prebivalcev). Pri tem je potrebno upoštevati, da v vseh evropskih državah ni uveden sistem registracije društev, zato so podatki o delujočih društvih težko dostopni oziroma tudi netočni.
Eden od ciljev zakona je bila tudi zapolnitev pravne praznine, ki je nastala po prenehanju veljavnosti Ustave SRS, ki je opredeljevala možnost povezovanja delovnih ljudi in občanov za opravljanje določenih družbenih zadev v družbene organizacije ter opravljanje teh zadev tudi z družbenimi sredstvi. Ker so tudi posebni zakoni, sprejeti pred uveljavitvijo novega zakona o društvih, nekaterim društvom priznavali poseben položaj (Rdeči križ Slovenije, prostovoljna gasilska društva, društva na področju kulture), je zakon predvidel možnost, da bi lahko poseben status pridobila tudi društva, ki delujejo na drugih področjih, če njihovo delovanje presega interese članov (status društva, ki deluje v javnem interesu). Ker ureditev tega statusa v posebnih predpisih, kot je to predvidel zakon o društvih, ni ustrezno opredeljena in uresničena, smo o problematiki pravne ureditve in uveljavljanja statusa društev v javnem interesu v lanskem letu pripravili posebno analizo, zaradi česar uveljavljanja zakona v tem delu, v predloženi analizi ne obravnavamo. Dodajamo le, da bi ob planirani spremembi Zakona o društvih splošne pogoje in postopek za pridobitev statusa morda vendarle opredelili v tem zakonu, kar pa bo zahtevalo razveljavitev določb številnih predpisov. Prav tako s tem ne bo rešeno vprašanje tega statusa na tistih področjih, kjer ga področni zakoni ne urejajo (šport, mednarodno sodelovanje, preventiva v cestnem prometu itd.).
Po naši oceni je zakon, kljub ugotovljeni neustavnosti določenih določb in izpostavljenim pripombam, dosegel večino postavljenih ciljev, zlasti težnje po vzpostavitvi večje preglednosti in pravnega reda na področju delovanja društev.
Spremembe zakona iz leta 1999, ki jih je vlada predlagala predvsem zaradi ugotovljene neustavnosti določenih določb, naj bi društvom po eni strani omogočale lažje udejanjanje ustavne pravice do svobodnega združevanja, po drugi strani pa dale več pravne varnosti tretjim, ki z društvi vstopajo v pravna razmerja.
Spremembe zakona društvom omogočajo statusno preoblikovanje s pripojitvijo oziroma spojitvijo društev, vendar je do takšnega preoblikovanja do sedaj prišlo le v 3 primerih. Ocene, ali se te možnosti društva ne poslužijo zaradi nepoznavanja zakona, pa trenutno še ni mogoče podati.
Na osnovi sprememb zakona je za leto 1999 letno poročilo pooblaščeni organizaciji (Agenciji za plačilni promet) v letu 2000 oddalo 10.598 društev, kar predstavlja 66,8 % vseh registriranih društev. Agencija RS za plačilni promet je o obveznosti predložitve letnega poročila obvestila 6.160 društev, ki žiro računa nimajo pri njihovih organizacijskih enotah. Pri tem se je pošta za 1199 društev vrnila z oznako, da je naslovnik neznan, 93 društev pa je Agencijo obvestilo, da so prenehala delovati. V vseh slednjih primerih so upravne enote na podlagi obvestila ministrstva uvedle postopke na podlagi 29. člena Zakona o društvih. Z Agencijo smo za takšen način sodelovanja dogovorjeni tudi v naslednjih letih, pri čemer je bila sprejeta odločitev, da se zoper društva, ki te obveznosti v letu 2000 niso izpolnila in s tem storila prekršek, podajo predlogi sodniku za prekrške šele za kršitve v letu 2001, medtem ko je bilo leto 2000 namenjeno seznanjanju društev z navedeno dolžnostjo (posveti v organizaciji Izobraževalnega središča Miklošič, obvestila Agencije). Na ta način se bo postopno vzpostavil tudi večji red na področju materialno-finančnega poslovanja društev, saj se je na podlagi odgovorov društev Agenciji izkazalo, da vrsta društev ne posluje prek računov oziroma da ne vodijo predpisanih evidenc.
Kljub usklajevanju podatkov o podeljenih statusih društev, ki delujejo v javnem interesu, pa v računalniški evidenci registra društev konec leta 2000 ti podatki še vedno niso povsem ažurni (v evidenci je 1093 zaznamkov, dejansko pa je bil status podeljen 1110 društvom). Ker so bile upravnim enotam posredovane vse manjkajoče odločbe, bomo vsa ažuriranja spremljali, do zaključitve naloge.

Možnost, ki jo zakon v določbah 28.a in 29. člena daje upnikom za uveljavitev svojih terjatev do društva, ki je prenehalo delovati, je bila v lanskem letu uveljavljena v dveh primerih.

Pogoji finančnega poslovanja društev

Zakon o društvih, s tem ko določa, da mora društvo zagotavljati podatke o finančno-materialnem poslovanju na način, kot ga določijo v svojem aktu in v skladu z računovodskim standardom za društva, postavlja zgolj temeljne pogoje finančno-materialnega poslovanja društev. Ker Zakon o računovodstvu izrecno določa, da ne velja za društva, je bila s spremembo zakona dodana še obveznost, da društvo, enako kot vse ostale pravne osebe zasebnega prava, predlagajo letna poročila organizaciji, pooblaščeni za obdelovanje in objavljanje podatkov. S tem je bila dana možnost, da se tretje osebe, ki stopajo z društvi v pravna razmerja, seznanijo s finančnim stanjem društva.
Računovodske rešitve za društva določa slovenski računovodski standard 33, ki predstavlja poenostavitev pravil v primerjavi s pravili, ki veljajo za gospodarske družbe ali druge pravne osebe zasebnega prava.
Društva so tudi davčni zavezanci po določbah Zakona o davčni službi in so dolžna v 8 dneh od vpisa v register društev predložiti prijavo za vpis v davčni register davčnega urada, na katerega območju imajo sedež. Društva so zavezanci za obračun davka od dobička, ki ga ustvarijo s pridobitno dejavnostjo na podlagi Zakona o davku od dobička pravnih oseb, vendar le od pridobitne dejavnosti. Društva so na podlagi navedenega zakona dolžna izdelati davčni obračun, vendar brez prihodkov in odhodkov, ki so jih imela pri opravljanju nepridobitne dejavnosti, pri tem se tudi prejete donacije v obračun ne vključujejo. Donatorjem, tako pravnim kakor tudi fizičnim osebam, predpisi priznavajo izplačila za humanitarne, kulturne, izobraževalne, znanstveno-raziskovalne, športne in religiozne namene, če so izplačane osebam, ki so skladno s predpisi organizirane za opravljanje takšnih dejavnosti, torej tudi društvom, kot odhodek ( zmanjšanje davčne osnove ).
Prav tako so društva oproščena plačila DDV-ja za določen promet storitev in blaga s področja športa in kulture ali za promet blaga in storitev svojim članom kot povračilo za članarino ter v primeru, če promet blaga ali storitev opravljajo društva, katerih dejavnost je oproščena plačila DDV-ja, ta promet pa opravljajo v povezavi z zbiranjem sredstev, ki ga te organizacije zbirajo izključno za svojo lasno korist.
Vendar pa se po določbah Zakona o davku od dobička pravnih oseb donacije društvom kot odhodki priznavajo le do višine 0,3 % ustvarjenih prihodkov, po določbah Zakona o dohodnini pa do 3 % dohodka, kar po mnenju društev ni stimulativno.
Zaradi navedenega je v letu 1999 Državni svet Državnemu zboru posredoval v sprejem predloga sprememb obeh zakonov, ki se nanašajo prav na to vprašanje. Državni svet predlaga, da se med odhodke po Zakonu o davku od dobička pravnih oseb priznavajo izplačila društvom, ki so pridobila status društva, ki deluje v javnem interesu, do višine 0,6 %, prispevki fizičnih oseb pa bi se kot zmanjšanje osnove za odmero dohodnine upoštevali v celoti, enako, kot to velja za samoprispevek.

Predlog zakona Državni svet utemeljuje z dejstvom, da finančno stanje neprofitnih, volonterskih organizacij ni v zavidljivem stanju, da se prek teh organizacij opravljajo dejavnosti, ki bi jih v večji meri drugače morala organizirati država prek javnih služb. Stimulativna davčna politika bi tako pravne osebe kot posameznike stimulirala k podpiranju nepridobitnih organizacij. V primerjavi z državami EU pa so subvencije države, kakor tudi privatne donacije, precej pod povprečjem teh držav. Pri tem se Državni svet sklicuje tudi na sklepe Državnega zbora z dne 27. 10. 1994, sprejete ob sprejemanju Zakona o društvih in Zakona o ustanovah, ki Vladi RS nalagajo, da preuči možnost spremembe davčne zakonodaje, ki bo vzpodbujala naložbe premoženja v splošnokoristne in dobrodelne ustanove, k čemur se je vlada tudi zavezala, ob prvih spremembah te zakonodaje.

Oba zakona sta zadržana zaradi prej vloženih predlogov.
Pri tem še pripominjamo, da smo tudi mi v prvotnem besedilu Analize pravne ureditve statusa društev, ki delujejo v javnem interesu, med ocene stanja in predloge sklepov ponovno predlagali vladi zadolžitev Ministrstva za finance, da preuči možnosti, da se društvom s pridobljenim statusom predpišejo določene dodatne davčne olajšave oziroma za donacije takšnim društvom, vendar pa vlada analize v takšnem besedilu in takšnega sklepa ni sprejela, in to na dodatno pojasnilo Ministrstva za finance, ki ocenjuje, da sprememba davčne zakonodaje ni potrebna.

Lastnina društev

Društvo je po svojem značaju nepridobitno združenje, kar je skupna značilnost tudi tujih pravnih ureditev. Načelo nepridobitnosti delovanja v društvu se mora zaradi tega nanašati tudi na člane društva. Zakon o društvih društvom dopušča opravljanje pridobitne dejavnosti pod pogoji 22. člena, vendar pa društvo lahko dobiček iz te dejavnosti porabi le za doseganje osnovnih nepridobitnih ciljev in nalog (23. člen). To mora veljati v vseh primerih, tudi v primeru prenehanja obstoja društva. V primeru delitve premoženja med člane, bi se med člane delil tudi dobiček od pridobitne dejavnosti, pa tudi ostalo premoženje, kar bi pomenilo, da za člana delovanje v društvu vendarle ni nepridobitno. Cilj zakona je zato zagotoviti, da se premoženje tudi po prenehanju obstoja društva uporablja v iste ali podobne namene, ter izključiti vse možne zlorabe društev v pridobitne namene, kar bi bilo mogoče z delitvijo premoženja ob prenehanju obstoja društva. Zaradi navedenega zakon določa, da društvo ob prenehanju premoženje, ki ostane po poravnavi obveznosti, lahko prenese na drugo sorodno društvo ali na lokalno skupnost. Določene omejitve razpolaganja poznajo tudi drugi predpisi, kot npr.: Zakon o kmetijskih zemljiščih, Zakon o gozdovih, Zakon o dedovanju kmetijskih gospodarstev. Podobno ureditev, kot je naša, imajo še npr. Grčija, Norveška, Španija, Švica.
Takšno zakonsko rešitev smo predlagali iz razloga, ker Državni zbor ob sprejemu zakona leta 1995 ni podprl rešitve, da se premoženje lahko prenese na katerokoli nepridobitno organizacijo (zavod, ustanovo, versko skupnost, politično stranko, drugo društvo).
Ne glede na to pa menimo, da bi bila povsem umestna sprememba zakona, na podlagi katere bi bilo mogoče premoženje društva ob prenehanju prenesti na katerokoli nepridobitno organizacijo, razen na politično stranko.
Ob sprejemanju zakona o društvih v letu 1995 smo se sicer zavedali dejstva, da tudi v društvih ni rešeno vprašanje lastninjenja družbenega premoženja, vendar pa v zakon ni bilo smiselno vključevati določb, ki bi omogočale lastninsko preoblikovanje družbene lastnine, s katero so razpolagala društva ob njegovi uveljavitvi. Ker so društva razpolagala in upravljala s tem premoženjem na različnih pravnih podlagah in ga uporabljala v različne namene, je bilo v zakonu smotrno le določiti, da se preoblikovanje izvede s tistimi zakoni, ki bodo opredeljevali posamezno vrsto dejavnosti, ob upoštevanju potreb te dejavnosti in njihovih nosilcev.
Na tak način je bilo že pred uveljavitvijo Zakona o društvih izvedeno lastninjenje premoženja Rdečega križa Jugoslavije in Rdečega križa Slovenije z Zakonom o Rdečem križu, ter z Zakonom o gasilstvu premično in nepremično premoženje, namenjeno gasilstvu, s katerim so upravljala prostovoljna gasilska društva. Družbena lastnina je na podoben način dobila svoje lastnike tudi po določbah Zakona o športu, Zakonu o žrtvah vojnega nasilja in Zakonu o pospeševanju turizma. Pri tem primernosti ureditve tega vprašanja v posameznih zakonih ne moremo ocenjevati, saj nam niso poznani načini pridobivanja tega premoženja v upravljanje ter način gospodarjenja s temi sredstvi (event. dodatna vlaganja), niti javni interes, ki so ga predlagatelji zakonskih rešitev zasledovali pri ureditvi teh vprašanj.
Preoblikovanje družbene lastnine, ki so jo imela v upravljanju društva na drugih področjih, pa je omogočil Zakon o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije iz leta 1993, s katerim so bila določena kmetijska zemljišča, kmetije in gozdovi v družbeni lastnini podržavljeni, in Zakon o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini iz leta 1997, ki ureja lastninjenje zemljišč in stavb v družbeni lastnini. Po določbah slednjega zakona so z dnem njegove uveljavitve, to je 25. 7. 1997, postala društva lastniki stavb in zemljišč v družbeni lastnini, če so imela na njih pravico uporabe (v kolikor drugi predpisi tega vprašanja niso uredili drugače). Za vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo je moralo društvo podati predlog.
S posebnim zakonom pa naj bi se po tem zakonu uredilo še lastninjenje vodnih zemljišč, saj njihovega lastninjenja ta zakon ne ureja.
Glede na takšno pravno ureditev se zastavlja vprašanje, ali so poleg navedenega ostala še kakšna področja, na katerih preoblikovanje družbene lastnine ni izvedeno. Ker je na področju lova in ribolova zakonodaja stara, obstaja možnost, da bi prav na teh področjih lahko obstajalo določeno premoženje, ki še ne bi imelo ustreznega lastnika. Po določbah Zakona o sladkovodnem ribištvu in Zakonu o varstvu, gojitvi in lovu divjadi ter o upravljanju lovišč imajo ribiške in lovske družine lovišča in ribiške okoliše le v upravljanju, zaradi česar seveda na njih ne morejo pridobiti lastninske pravice. Zemljišča, ki so v te okoliše vključena, praviloma že imajo lastnika. Voda, mineralne surovine, prosto živeče divje živali, ribe in druge prosto živeče oziroma prosto rastoče vodne živali in rastline v odprtih vodah in v ribolovnem morju pa so po določbah 17. člena Zakona o varstvu okolja last države. Lahko pa seveda obstaja premično premoženje (npr. divjad oziroma ribe v gojiščih, lovske naprave ipd.), za katero bi bila potrebna zakonska ureditev.
Za navedene specifične primere bo potrebno, na podlagi ugotovljene potrebe po zakonski ureditvi, še sprejeti oziroma spremeniti ustrezne zakone.
Za takšne primere pa je bila spremenjena tudi določba 36. člena Zakona o društvih, ki določa, da Agencija za revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij preverja pravilnost in zakonitost finančno-materialnega poslovanja društev, ki še razpolagajo z družbeno lastnino. Po spremembi Zakona o agenciji za plačilni promet le-ta namreč nima več nadzorne funkcije, ker je prenesena na prej navedeno agencijo.
Nekatera društva vidijo pomanjkljivost zakona tudi v tem, da zakon ne ureja lastninskih razmerij med društvi in njihovimi zvezami. Vprašanja lastninskih razmerij med društvi in njihovimi zvezami po našem mnenju ni mogoče zakonsko urejati, saj so se ta razmerja vzpostavljala na podlagi notranjih aktov samih društev in njihovih zvez.
Posebne preučitve lastninskih vprašanj bi morda zahtevala lastnina telesnovzgojnih društev, ki so delovala pred letom 1945, katerih lastnina je bila prenesena v last Fizkulturne zveze Slovenije na podlagi posebnega zakona iz leta 1945. Pri tem zakon ni določal nacionalizacije premoženja, temveč je lastnino predvojnih telesnovzgojnih in športnih društev, ki so nadaljevala z delovanjem in se povezala v Zvezo fizkulturnih društev Slovenije, prenesel na navedeno zvezo. Torej je bila tudi po uveljavitvi tega zakona na prenesenem premoženju vzpostavljena lastninska pravica, zato ni mogoče govoriti o denacionalizaciji oziroma o lastninjenju družbenega premoženja.
Prav tako bi bilo morda potrebno s posebnim zakonom urediti lastnino na tistem premoženju, na katerem so na območju Republike Slovenije imele pravico uporabe jugoslovanske zveze društev, v katere so se povezovala tudi slovenska društva in njihove zveze (Avto-moto zveza Jugoslavije, Počitniška zveza Jugoslavije). Obstoj takšnega premoženja pa bi bilo zato potrebno posebej ugotoviti.
Posebno vprašanje predstavlja tudi lastnina Zveze borcev NOV, saj so se združenja borcev NOV po prenehanju statusa družbenopolitične organizacije, ki jim ga je zagotavljala Ustava SRS, na novo ustanavljala kot društva, po določbah starega Zakona o društvih.

Pridobitna dejavnost v društvih

Kot je bilo v tej analizi že navedeno, društva lahko opravljajo pridobitno dejavnost, če izpolnjujejo pogoje za opravljanje te dejavnosti, kot jih opredeljujejo posebni predpisi, in je ta dejavnost povezana z osnovnimi cilji in nalogami društva. Takšno dejavnost mora društvo opredeliti v temeljnem aktu in ne sme (v dejanskem opravljanju) presegati obsega drugih, nepridobitnih dejavnosti.
Ugotavljanje medsebojne povezanosti teh dejavnosti je lahko tudi problematično in obstaja dejanska možnost, da se v posameznih upravnih enotah vzpostavljajo različni kriteriji. Skozi nekajletno prakso na tem področju smo jih z navodili (glede posameznih vprašanj) že večkrat poenotili, kar bomo v prihodnosti še nadaljevali. Pri tem pa opozarjamo, da zaradi stalnih nalog na pripravi nove zakonodaje in njenem uvajanju, ob sedanji kadrovski zasedbi, ne moremo izvajati upravnega nadzora dela upravnih enot.
Pri tem je potrebno poudariti, da društva zaradi pogojev, ki jih postavljajo posebni predpisi, ne morejo opravljati vseh pridobitnih dejavnosti. Tako društva ne morejo opravljati trgovinske dejavnosti ali dejavnosti tržnih komunikacijskih storitev (npr. kabelskih distribucijskih sistemov). Prav na področju trgovinske dejavnosti takšna pravna ureditev ni povsem življenjska, saj bi jim vendarle morala omogočati prodajo določenega blaga ali storitev.
Tudi o tem vprašanju smo že iskali stališče Ministrstva za gospodarstvo.
Opažamo pa tudi, da imajo društva težave pri pridobitvi dovoljenja za opravljanje pridobitne dejavnosti po določbi 4. člena Zakona o gospodarskih družbah, tudi za tiste dejavnosti, ki bi jih glede na veljavno zakonodajo lahko opravljala, kar je povsem nepotrebno in je zgolj posledica nerazumevanja pravnega statusa društev pri oddelkih za gospodarstvo v upravnih enotah. Seveda pa je to tudi posledica dejstva, da so društva, ki si opravljanje pridobitne dejavnosti zagotavljajo skladno s predpisi, redka.
Na navedene težave smo prav tako že opozorili predstavnike Ministrstva za gospodarstvo.
Velik problem pri opravljanju pridobitne dejavnosti društev predstavlja tudi nadzor. Inšpekcijski organi se pogosto izrekajo za nepristojne za izvajanje nadzora nad izvrševanjem predpisov, ki urejajo opravljanje določene pridobitne dejavnosti, kadar bi bilo potrebno nadzor opraviti v društvih. To velja za tržne inšpektorje, ki zagovarjajo stališče, da niso pristojni za ugotavljanje, ali je neka dejavnost, ki jo opravlja društvo, pridobitna ali ne. Pri tem je problem še večji, kadar si društvo v temeljnem aktu določene pridobitne dejavnosti sploh ne opredeli ali pa si jo opredeli kot nepridobitno in jo torej opravlja v nasprotju tako z zakonom o društvih, kakor tudi v nasprotju s posebnimi predpisi. Ker nadzor nad delovanjem društev glede opravljanja njihove nepridobitne dejavnosti ni predpisan (in je po našem mnenju tudi nedopusten), se nadzor nad opravljanjem pridobitne dejavnosti v društvih, kadar društvo za opravljanje takšne dejavnosti nima dovoljenja po določbi 4. člena Zakona o gospodarskih družbah, v glavnem ne opravlja.
Poseben problem predstavlja gostinska dejavnost društev. Ker zakon o gostinstvu v 3. členu določa, da se priprava in strežba jedi in pijač ter nastanitev, ki jih pravne in fizične osebe in društva organizirajo na nepridobitni podlagi za lastne potrebe v svojih prostorih, ne šteje za gostinsko dejavnost, številna društva opravljajo gostinsko dejavnost navidezno na način, kot to določa navedena določba zakona, dejansko pa kot pridobitno dejavnost. Pogosto pa na opisani način in le pod krinko društva gostinsko dejavnost opravlja posameznik. Pri tem je potrebno pripomniti, da si zato društva dejavnost v smislu 3. člena Zakona o gostinstvu v temeljnem aktu pogosto opredelijo kot nepridobitno nalogo oziroma dejavnost v temeljnem aktu ter na ta način registrskemu organu onemogočijo, da bi jo presojal z vidika določbe 22. člena Zakona o društvih (z vidika povezanosti z nameni in cilji društva in dopustnega obsega). Zaradi navedenega se čedalje pogosteje registrirajo društva, katerih osnovni namen je druženje, zabava in dejavnost iz 3. člena Zakona o gostinstvu. Nekatera društva to dejavnost opravljajo na način, da vzbujajo upravičen odpor sosedov in širše javnosti ter seveda tistih, ki gostinsko dejavnost opravljajo skladno s predpisi. Poznani so tudi primeri, da je tržni inšpektor društvu, ob ugotovitvi, da opravlja gostinsko dejavnost, v dilemi, ali ne gre za dejavnost iz 3. člena Zakona o gostinstvu, z odločbo naložil, da si to dejavnost opredeli v temeljnem aktu kot nudenje hrane in pijače članom na nepridobini osnovi, ter se na ta način izognil ukrepanju zoper društvo ter nadaljnjemu nadzoru.
Zaradi navedene problematike je tudi že dana pobuda za spremembo Zakona o društvih (krajani Zvirč, Mestna občina Celje).
V zvezi z navedeno problematiko menimo, da dani situaciji ni vzrok Zakon o društvih, temveč nedosleden nadzor nad izvajanjem drugih predpisov. Zakon o gospodarskih družbah v 1. členu jasno določa, da je pridobitna dejavnost vsaka dejavnost, ki se na trgu opravlja zaradi pridobivanja dobička (pri čemer niti ni nujno, da je dobiček dejansko tudi ustvarjen). Zaradi navedenega je po našem mnenju tudi pri društvih mogoče ugotavljati, ali se določena dejavnost, ki se praviloma opravlja kot pridobitna, opravlja na naveden način. Ker je društvo tudi zavezanec za plačilo davka od dobička, ki ga ustvari s pridobitno dejavnostjo, je tudi subjekt inšpekcijskega nadzora davčnega organa po določbah Zakona o davčni službi. Društva, ki pridobitne dejavnosti ne opravljajo skladno s predpisi, nimajo ustreznih dovoljenj in soglasij, ki jih zahtevajo drugi predpisi, kar je mogoče ugotoviti. Društva svojo društveno (pridobitno in nepridobitno) dejavnost pogosto opravljajo v stanovanjskih prostorih, ki niso v njihovi lasti ali najemu. Pri tem pripominjamo, da se po Zakonu o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih za poslovno dejavnost štejejo tudi dejavnosti društev in da se po tem zakonu kot poslovni prostor šteje eden ali več prostorov, namenjenih za poslovno dejavnost.
Zaradi navedenega menimo, da bi bilo ob nadzoru dejavnosti društev, ki se praviloma opravljajo kot pridobitne, potrebno ugotavljati, ali se dejavnost opravlja na trgu (lahko tudi omejenem le na člane), na način, da naj bi bil dosežen dobiček. V kolikor je temu tako, mora društvo izpolnjevati vse pogoje, kot jih za opravljanje določene dejavnost določajo posebni predpisi. Dodajamo, da mora društvo tako po Zakonu o društvi kakor tudi po določbah Zakona o davku od dobička pravnih oseb izkazovati podatke o svojem finančno-materialnem poslovanju, v kolikor ne, je v prekršku.
Pri nadzoru opravljanja gostinske dejavnosti, bi bilo zato po našem mnenju potrebno ne le ugotavljati, ali je ob kontroli inšpektorja društvo streglo hrano ali pijačo le članom, temveč tudi, ali društvo to dejavnost opravlja v svojih (lastniških ali najemnih) poslovnih (in ne stanovanjskih ) prostorih in ali se dejavnost, tudi če jo opravlja le za člane, ne opravlja na način, da bi se dosegel dobiček. V kolikor ni izpolnjen le eden od pogojev, ni mogoče šteti, da gre za dejavnost po določbi 3. člena Zakona o gostinstvu. V tem smislu je bilo inšpektorjem tudi dano navodilo Tržnega inšpektorata Republike Slovenije iz leta 1996, vendar se v praksi tako ne izvaja, iz že navedenega stališča, da tržna inšpekcija ni pristojna za ugotavljanje, ali je določena dejavnost pridobitna.
Prav tako Republiški tržni inšpektorat stoji na stališču, da ni v pristojnosti tržne inšpekcije ugotavljanje, ali društvo z opravljanjem gospodarske dejavnosti prekoračuje tisti obseg, ki je potreben za ustvarjanje pogojev za opravljanje temeljne, nepridobitne dejavnosti, torej dejstva, da društvo deluje kot pridobitno združenje. Zaradi navedenega ni jasno, kdo naj bi opravljal tovrsten nadzor in kakšni bi bili lahko ukrepi.
Društva, ki pridobitno dejavnost opravljajo mimo določb posebnih predpisov in nad katerimi se nadzor dejansko ne izvaja, pa predstavljajo nelojalno konkurenco tistim gospodarskim družbam in samostojnim podjetnikom posameznikom, ki dejavnost opravljajo zakonito ter pod stalnim nadzorom. Zaradi navedenega pa letijo kritike na račun Zakona o društvih in Zakona o gostinstvu.
Na to temo je bil dne 16. 2. 2001 organiziran sestanek na Ministrstvu za gospodarstvo, ki smo se ga poleg predstavnika Gospodarske zbornice Slovenije in Republiškega tržnega inšpektorata udeležili tudi mi. Na sestanku je bila problematika izpostavljena, sklepi o načinu reševanja problema pa niso bili sprejeti. Predlogi so bili podani le v smeri, da se črta 3. člen Zakona o gostinstvu ter v Zakonu o društvih društvom še bolj omeji možnost opravljanja pridobitne dejavnosti. Dogovorjen je bil še sestanek z Glavnim davčnim uradom, kjer bi ponovno poskusili dogovoriti večjo učinkovitost nadzora in sodelovanje davčnih in tržnih inšpektorjev.
Zgolj zaradi navedene situacije na tem področju ob spreminjanju Zakona o društvih, nismo v spremembe vključili tudi možnosti, da bi društva lahko ustanavljale tudi pravne osebe (torej tudi gospodarske družbe), saj bi lahko s tem samo še povečali možnost zlorab. Drugih ovir za to možnost sicer ne vidimo.

Omejevanje društev pri opravljanju nepridobitnih dejavnosti

Prav tako društva ne morejo opravljati vseh dejavnosti, ki sicer niso pridobitnega značaja.

Največ pripomb društev se nanaša na zakonodajo s področja vzgoje in izobraževanja, ki društvom ne omogoča, da bi organizirala osnovno izobraževanje. Društva prav tako ne morajo opravljati dejavnosti visokošolskega izobraževanja oziroma dejavnosti gimnazij. Takšno dejavnost društvom onemogoča tako Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, kakor tudi Zakon o visokem šolstvu.

Navedena zakonodaja daje pri izvajanju vzgoje in izobraževanja prednost zavodom, tudi zasebnim, ki jih lahko, na podlagi Zakona o zavodih, ustanavljajo tudi tuje ali domače fizične osebe.

Zaključek

Glede na dejstvo, da tako društva, kakor tudi nekateri drugi subjekti, zahtevajo spremembo zakona o društvih, je ministrstvo predlagalo uvrstitev sprememb in dopolnitev zakona v program zakonodaje, ki jo bo Vlada RS posredovala v sprejem Državnemu zboru v letu 2001.
Pri tem menimo, da bi bilo mogoče v zakonu opredelitev statusa društev, ki delujejo v javnem interesu, dopolniti s splošnimi pogoji in kriteriji ter načinom pridobitve oziroma prenehanja statusa, ob istočasni razveljavitvi določb vseh predpisov (zakonov in podzakonskih aktov), ki jih sedaj določajo, področni zakonodaji pa prepustiti le opredeljevanje posebnih pogojev, specifičnih za posamezno področje. V zakonu bi bilo mogoče jasneje opredeliti razmejitev med statusom društva v javnem interesu ter drugimi statusi, ki jih za društva opredeljujejo drugi predpisi.
Prav tako bi bilo v zakonu mogoče dopolniti določbo, ki se nanaša na razpolaganje s premoženjem ob prenehanju obstoja društva z možnostjo, da se premoženje društva prenese na drugo nepridobitno organizacijo (društvo, zavod, ustanovo, versko skupnost, sindikat) oziroma lokalno skupnost, ter izključiti možnost prenosa premoženja na politično stranko.

Pri opredelitvi do vprašanja, ali v zakonu predvideti možnost, da društvo oziroma zvezo društev ustanavljajo (in se v njih povezujejo) tudi pravne osebe, je potrebno predhodno preučiti možne posledice z vidika ohranjanja temeljnih načel delovanja društev (neodvisnost, nepridobitnost, prostovoljnost, enakopravnost članstva), zlasti pa z vidika opravljanja pridobitnih dejavnosti v društvih. Prav tako je potrebno pri tem preučiti tudi primernost statusne oblike zveze društev, kadar bi se v zvezo povezovale tudi druge pravne osebe zasebnega prava.

Možnost vključitve civilopravnih določb v zakon, kot jih določa npr. nemški civilni zakonik, je po našem mnenju vprašljiva, glede na dejstvo, da je do takšnega zakonskega urejanja notranjih razmerij v društvih Ustavno sodišče Republike Slovenije, ob presoji ustavnosti določenih določb zakona, zavzelo stališče, da niso v skladu z ustavo.
Ustrezne rešitve ureditve lastninjenja družbenega premoženja društev, v kolikor to še ni urejeno, je potrebno zagotoviti v posebnih predpisih. Posebej je potrebno preučiti in po potrebi urediti vprašanje lastnine Zveze borcev NOV. Prav tako je potrebno preučiti možnost in dopustnost zakonske preureditve lastninsko-pravnih razmerij, ki so bila vzpostavljena na podlagi Zakona o prenosu imovine telesnokulturnih društev na Zvezo fizkulturnih društev Slovenije.
V zvezi z davčnimi predpisi pa menimo, da bi bilo potrebno podpreti in pospešiti sprejem sprememb Zakona o dohodnini in Zakona o davku od dobička pravnih oseb, ki jih je v sprejem Državnemu zboru posredoval Državni svet.
Zakon o gostinstvu je potrebno spremeniti tako, da je lahko subjekt prekrška tudi društvo.
V zvezi z opravljanjem pridobitne dejavnosti v društvih menimo, da sprememba zakona ni potrebna, na navedenem področju je potrebno zgolj zagotoviti učinkovit nadzor. Zlasti je potrebno preučiti vprašanje nadzora nad dopustnim obsegom pridobitne dejavnosti v društvih in možnih ukrepih, kadar pridobitna dejavnost presega potrebe temeljne, nepridobitne dejavnosti društva (prepoved opravljanja dejavnosti, odvzem statusa društva, ki deluje v javnem interesu).