Graspp-dp-e-15-001

 

 

15 

 

 

3.2. Scenario Planning in Japanese government  

 

Referring to the Figure 4.,  one can  observe  that the tales from Japan in this paper 

confirm  this  theoretical framework.    Different  stages  of policy making require 

different  function of the scenario  planning.  In Japanese policy making process, 

government sometimes calls for a scenario style brainstorming event with participants 

outside  the  government, such as NGOs and academics.  However these initiatives 

appear  when the process is in the stage of issue identification and/or issue-framing 

and agenda-setting; that  is the early stage of policy making process.   This is seen in 

“Energy 2030”  and, in a sense, in “Nuclear Power Scenarios 2005”.    In ‘politically 

matured society’ there is a legitimate call from civic society for more involvement in 

the policy making process and Japan is not an exception.  Those who wish to have a 

say on issues and agendas ask for venues to express, and government  responds by 

providing the venues.   For  public servants, who have to administrate to make this 

venue  happen with papers and budget,  following  right  process is the base for the 

authenticity of the venue and discussion.  And for scenario practitioners, as private 

consultants,  they see this as the  market to offer  their expertness, and they 

commercially  compete by proposing the rightest  process  and  rightest  venue  to the 

clients/sponsors  in the public sector.  This circumstance  may  eventually lead to the 

standardization (and mechanization) of both process and venue.    

 

On the other hand, when the process develops to the stage of policy development and 

policy measure assessment, Japanese government officialdom turns to be cautious to 

invite voices from outside.  Obviously the policy  making stage has reached the 

“close-down alternative”.  As said above, bureaucrats will have to maneuver and craft 

compromise with limited number of stakeholders. 

 

My experience of scenario projects for Japanese public organizations ranges from the 

early phase of “open up alternatives” to the later phase.   In some cases, the scenario 

planning was employed to appraise the robustness of the preferred options for future 

actions.  Alike the story of “CEO fires hjimself”, the facilitation for decision making 

support was a no laughing business.    In this paper I can share few of the cases where 

bureaucrats  were  participants.  Circumstances  make me hesitant to publicise. 

Accordingly following analysis and discussion would be argued with inadequate data 

and examples, with regret, and scant to academic interests, with regret.   

 

Let me allow moving forward by stating my general observation.   

As a practitioner I  have noticed a distinctive psychological barrier that Japanese 

government officials show in the scenario-type discussion.  

Following, I am going to discuss the nature and origin of this barrier. 

 

3.3. A Practitioner’s Tool: normative and exploratory approach 

 

When I was conducting a workshop with government officials as my client, a 

symptom of this psychological barrier could often be observed. 

 

In the scenario  developing process a practitioner can choose one of the two 

approaches of how to frame scenarios i.e. normative approach and exploratory one.  

Everyone who has some knowledge of scenario planning theory has encountered this 

dichotomy  in the way that a  scenario framework and stories can be shaped, and in 

---

 

 

16 

 

how the workshop can be conducted

6

.  This distinction is theoretically important, and 

often rescues the practitioner when he or she is stuck and confused in the middle of a 

workshop discussion.  

 

The normative approach starts with that the set of characteristics at the end of time 

horizon, and works backwards to see what would take to get there.  This approach is 

employed when the client knows the future he wants to describe.  On the other hand, 

the exploratory approach can be used when the client doesn’t need to be ready for his 

desired future.  With the exploratory approach the client is open to explore and take 

up any uncertainties which might affect his future plans and wishes to achieve.  

 

In general, the  scenario exercises for Japanese government organizations follow the 

normative approach.  As explained in “Energy 2030”, bureaucrats can admit that the 

future is not a simple extrapolation of the past quantitatively modelled; however they 

very often cling on to one single future, which is desirable for them.  Recognising that 

this is normative, scenario practitioners can assist them in understanding that the 

future can take several different shapes.  In practice, the facilitator can allow the 

bureaucrats to write up a story line leading to their desirable future.  Then in the next 

stage, the facilitator can ask them to think about the plausibility of the story they 

made, and to think through the critical uncertainties which might prevent the smooth 

development of their story from the present.  I call this thinking process “derailment”. 

Hence the bureaucrats are allowed to always refer to their normatively constructed 

future, with their exploratory adventure of derailing from it.    

 

The exploratory approach is another choice, but I have learned that for public servants, 

this  approach is psychologically challenging.  In the course of exploring vague, 

unshaped uncertainties in the future,  some of them start to feel insecure and soon 

invent excuses not to turn up at all.  They feel insecure because this approach deploys 

qualitative, rather than quantitative, analysis

7

.  When exploring, we have to get rid of 

the anchor of data sets and conventional modelling, and learn to experiment with the 

top-down, or ‘deductive’ approach.  Because the data set and conventional framework 

is the prime source of confidence and legitimacy among bureaucrats, they often see 

the scenarios formulated through the  exploratory  approach either as baseless or 

overambitious. 

 

This paper is not arguing that the normative approach our bureaucrats so much like is 

inappropriate.  A society can agree on its desired direction, such as sustainable 

development, after which government and individual bureaucrats move on to their 

own agenda of how they can influence transition.   However,  as Grin et.al discussed 

[Grin, 2010] it seems reasonable to say that some issues are open-ended, and are best 

approached, or explored, with a mind-set that allows for the possibility of change.  

 

Now let us go into more detail on the characteristics of the bureaucracy in Japan.  I 

want to conduct my argument that the characteristics I am going to introduce would 

be a prime mover that the bureaucrats prefer and cling on to the normative approach 

notwithstanding in the early stage of policy making process. 

                                                 

6

 See,  Scenarios: The art of strategic conversation

, Kees van der Heijden,1996, John Wiley & Sons, 

pp.195-216 

7

 See, Shell International Ltd (2003), Scenarios: An Explorer’s Guide, London: PXS Shell International.  

p.16.   It argues that, “The story form of scenarios enables both qualitative and quantitative aspects to 

be incorporated, so ideas are not excluded on the basis that they can’t be measured.” 

---