Graspp-dp-e-15-001

 

 

19 

 

 

3.6. Discussion 

 

How can a scenario practitioner ease bureaucrats’ psychological barriers?  We know 

that the time horizon for politicians is rather short, while the policy execution needs to 

play out over a much longer period.  This means that the environment around the 

policy execution, that is the task of bureaucrats, is ever more vulnerable to change 

with time.  Hence, the methodological risk assessment of the implementation of the 

current plan must be in bureaucrats’ interest.  How to convince them?  

 

The scale of uncertainty itself can be useful in making the case.  As seen in “Energy 

2030”, in the year 2004/05 the issue of climate change loomed large on the agenda 

and Japanese civil society noticed that this was an issue not easily dismissed –  but 

countermeasures to the issue were not at all fixed.  This condition called for a 

scenario-style study, which could invite a variety of opinions and proposed solutions.  

Bureaucrats conceded that they couldn’t control this new issue and appealed to the 

public: “let’s think together.”  Then, gradually climate change became a matter of 

political and administrative negotiations, international and domestic; the technocrats 

became ready to construct their masterly regulatory actions.  With this new phase, the 

role of scenario practitioners ended.  

 

Another possible legitimisation for inviting scenario planning in Japanese officialdom 

might be to  boldly  demonstrate the unavoidable  uncertain nature of  future  horizon.  

Scenario study will report the crude fact that any development of policy environment 

toward future contains some uncertainty.  A well-argued scenario framework  could 

convince audiences to accept the need of exploratory mind set and of being ready for 

future surprises.   This means that by offering a thinking framework in scenario style, 

public servants can establish its independency from political decision process.  Here, 

choice will be made by politicians for his/her preferred  policies and their plausible 

outcomes.  In return  bureaucrats  can claim with pride that their role is only to offer 

several equally possible policy choices.  They  are now living  in the realm of 

professionalism; however, can  they  ever restrict their born  ambition of being in part 

of important political decisions?   

 

In this regard there was unique and appreciable event that may have affected the mind 

set of senior bureaucrats, who are specialised in the energy policies.  This event may 

have told  them that in some cases  the  political decision process offers no room for 

public servants to play.   

The recent political turmoil in Japan has been teaching bureaucrats that the governing 

practices of the ruling party may not always work.  In 2011/12, after the great earth 

quake, tsunami and Fukushima nuclear accidents, Democratic Party, then ruling party, 

strived hard  and fixed the national energy plan with a package of numerical targets.  

Bureaucrats specialised in energy policies  were  mobilised heavily and with the help 

of  outside  energy experts  crafted piles of supporting calculation and documents.  

Furthermore,  Democratic Party introduced a novel process of ‘deliberative poll’  in 

order for the lay citizens to discuss and come to an ideological consensus around the 

future of nuclear energy and its industry.   The conclusion was to disestablish nuclear 

                                                                                                                                            

acknowledge that he cannot always clarify what works.  Expressing uncertainty is seen to be politically 

the weak and administratively untidy.  In response to such lack of certainty, the hard-writing of British 

public policy making becomes apparent. ” 

---

 

 

20 

 

power soonest possible.  But, when in 2012 Liberal Democratic Party came back to 

power, the Democratic Party’s energy plan was instantly abandoned.  Prime minister 

decided to scrap the plan with a brief word of “it is not based on the reality, and need 

a full revision.”    

 

A  gross  humiliation  for bureaucrats.    And this is a crisis for Japanese bureaucracy 

because by force of habit, bureaucrats have been fixated on the high profile examples 

and the well-understood procedures of the past.  As Cerase discussed [Cerase, 2002], 

this kind of administrative skill has been regarded as an important asset in order to 

handle critical situation with a sense of stability.  The above case betrayed, and hence 

undermined the authority of officialdom.   By drawing profound lessons, would the 

officials cautiously retreat to their proud professionalism? 

 

My account is that senior public servants won’t  abandon  their ambition to  get 

involved in the high level political decision process, which may eventually take them 

to possible careers  in politics.   In Japan senior  public servants  are regarded by 

political parties as the reservoir  of candidates for general election.  Politicians and 

senior bureaucrats are both statists and reliant on each other.  For them the boundary 

between political and administrative world is blurred.   The senior public servants 

want to claim themselves,  hardheaded,  earnest  and reliable personalities, and hence 

they are most hesitant to fiddle any hypothetical issues and questions, which the 

scenario planning is very much good at. 

  

Let us be back on the track. 

There is another idea for  easing  bureaucrats’ psychological barriers.  This idea is 

more practical and operational.   Providing a  venue  for unfettered conversation  often 

works fairly positive on  bureaucrats’ mind.    This paper earlier pointed that 

government bureaucrats prefer the normative approach, which will arrive at  one 

single better future.  The truth is that, bureaucrats are not philosophically normative 

but are, once functioning in the officialdom, destined to behave normative.  Therefore, 

for them there is a need of venue outside the officialdom.    

 

This  desire of Japanese bureaucrats to have a free space for freer  discussion  seems 

demonstrating  in an interestingly  subtle manner; weak governance on  government 

sponsored scenario projects.  

 

There is a growing demand from Japanese governmental  organisation on scenario 

planning  type project however; I, a practitioner, have  been observing that when a 

project starts, the governance on the process is very often left weak and unclear.  The 

client  leaves  the objectives of the project loosely defined at the initial stage, which 

would gradually be found and formulated through the course of the scenario  type 

brainstorming.    For the practitioner he/she will have to accept the shifting and even 

floating objectives that the client  and the practitioner originally contracted.  In these 

circumstances, the evaluation of success/failure of the project might be difficult if one 

wishes to employ the criteria of target-result axis.   

 

The reason for this seems simple.  The client and the sponsor see the project as one-

off event and expect something novel would happen through the discussion process.  

In Japanese public sector,  doing  scenario type project  is yet an isolated event 

compared to the day-to-day policy making and execution, therefore loose governance 

over scenario type project is understandable.   

---

 

 

21 

 

 

The clients of scenario planning in public sectors wish to have a learning experience, 

refreshment, breeze, wonder  and intellectual  adventure.  Scenario practitioners 

working for them accept to undertake this allocated role modestly.  I see participants 

are constructing individual meaning, taking in new information, accommodating them 

and changing their mental models.  This is an individual learning, not an 

organisational one.  And this is the niche for the scenario projects in Japanese public 

organisation. 

 

 

4.  Conclusion 

 

Reflecting Ringland’s  proposal of two categories; ‘scenarios in public policy’ and 

‘scenarios in the public sector’, in Japan, the former type of scenario projects can 

count numerous.      Also in other part of the world.   Future  scanning  projects  and 

scenario projects have been developing in much more institutionalised and regularised 

manner in such as UK, Sweden, Norway, Singapore and notably EU.  There, ‘future 

scanning industry’ has become popular and flourishing. 

However, seeing the long history of R. D. Shell scenario planning, I  may be able to 

point out that excess institutionalisation of these activity could bring about the loss of 

momentum both in client side and in scenario practitioners.  

 

Above concern seems well noticed in Japan, especially in the public sector.  I see that, 

the loose governance of the scenario project and the isolation from the policy making 

process might be intentional.     Public officers hate to add administrative work for 

doing  scenario  project.  Bureaucrats live the world where neat, evidence-based 

documents and proper administrative process are required, whereas a scenario project 

is in general very  time consuming,  and only yields  stories of the several plausible 

futures!  This may look awkward and disappointing outcome.  The outcome can never 

ever translate into concrete actions.  However, public officers have known the  best 

cream of the project.    The end result of the  scenario  project  is not about a more 

accurate picture of tomorrow, nor producing an attractive report. 

    

Since 2008, I have been working for the GraSPP (Graduate School for Public Policy) 

in  The University of Tokyo, Japan, where I have been introducing academics and 

students to the methodology and practices of scenario planning.  In 2012, a scenario 

planning course has established mainly for the  graduate  students who  hope to make 

their career in the public sector. 

I hope that in future I could establish another  scenario planning course in GraSPP 

with the attendees of a mixture of Japanese bureaucrats, business people, students and 

academics.  The bureaucrats will preferably not be freshmen, but instead with five to 

ten years of working experience behind them: they will have somehow experienced 

difficulty and disappointment in their tasks and assignments.  Business people will 

come to the course to learn about the policy making and administrative process in 

practice.  Studying with them, bureaucrats can touch the real world in which business 

people habitually claim they work. 

 

Just alike “China Scenario 2007”, Japanese officials look for a proper venue, 

politically safe, analytical but light hearted, to expose themselves onto outsiders’ open 

criticism.  In the course I could run in  GraSPP, younger bureaucrats will be able to 

enjoy  adventures in scenario planning, with classmates who want to trust the 

---

 

 

22 

 

government.    For bureaucrats, open and frank talks about government dysfunction 

and mistakes, with people  outside  homogenous  officialdom, are a tremendous 

opportunity, and even holding such talks will be a crucial concession by them.  Plus, 

some of them will instantly recognise that scenario planning is an effective  tool for 

communication and engagement with society.   

 

For  me  this seems enough.   I share the view of As  Arie de Geus,  who  claims; 

Perception, to a human being, is an active engagement with the world

11

.  [de Geus, 

1997] 

 

In reflecting on my years working with the Japanese government, I have noticed that 

young bureaucrats are more and more conscious of the institutional barriers in 

government against scenario-type studies, as well as the psychological barriers within 

individuals.  With recognition will come change: that is my hope.   Scenario planning 

is a theory and practice to make public servants think exploratively, by making them 

‘derails' their expected future. 

 

 

 

References 

 

Cerase, Francesco Paolo (2002),  Japanese Bureaucracy in Transition: Regulating 

Deregulation, International Review of Administrative Sciences 2002 68: 629 

 

Chermack, T.J and van der Merwe (2003),  The role of constructivist learning in 

scenario planning, Futures 35 (2003) 445-460 

 

de Geus, Arie (1997), The Living Company, Harvard Business School Press 

 

Grin, John, Rotmans, Jan and Schot, Johan (2010),  Transitions to Sustainable 

Development, Routledge, London 

 

Howlett and Ramesh (2005),  Studying public policy, Politcy Cycles and Policy 

Subsystems, Oxford University press, Oxford 

 

Johnson, Chalmers (1975),  Japan: Who Governs? An Essay of Official Bureaucracy, 

Journal of Japanese Studies Vol.2, No.1 

 

Kahane, Adam (2012),  Transformative Scenario Planning, Berrett-Koehier 

Publishers, Inc. 

 

Godet, Michel (2004), Manuel de prospective stratégique T1 et T2,  Donod  

 

Grin, John, Rotmans, Jan and Schot, Johan (2010),  Transitions to Sustainable 

Development, London:Routledge 

 

                                                 

11

 de Geus writes in The Living Company p.36,  “We will not perceive a signal from the outside world 

unless it is relevant to an opinion for the future that we have already worked out in our imaginations. 

The more “memories of the future” we develop, the more open and receptive we will be to signals from 

the outside world.” 

---

 

 

23 

 

Morita, Akira (2006), Politics of Government Councils, Jigaku Sensho, 森田朗『会

議の政治学』、2006 年、慈学選書 

 

Ramirez, Rafael, Selsky, John W and van der Heijden Eds. (2010), Business Planning 

for Turbulent Times: New Methods for Applying Scenarios (2nd edition), 

London:Earthscan 

 

Ringland, Gill (2002),  Scenarios in Public Policy, John Wiley & Sons Ltd. 

 

Ringland, Gill (2014),  Scenario Planning Managing for the future (2nd ed.), The 

Chor Press 

 

Shell International Ltd (2003),  Scenarios: An Explorer’s Guide 

 

van der Heijden, Kees (1996), Scenarios: The Art of Strategic Conversation (1st 

edition), Chichester:John Wiley & Sons 

 

Volkery, Axel and Ribeiro, Teresa (2009),  Scenario Planning in Public Policy : 

Understanding use, impacts and the role of institutional context factors, Technology 

Forecasting & Social Change 76  2009 1198-1207 

 

Wilkinson, Angera and Kupers, Roland (2014),  The Essence of Scenarios, 

Amsterdam University Press