Swedish international development cooperation agency

24 

SupportINg the DevelopmeNt of INStItutIoNS – formAl AND INformAl ruleS – utv WorkINg pAper 2005:3

multiple levels, and the ways in which they are ‘nested’ – to use the words of  Ostrom. Inter-relatedness and 

complementarity also implies that rules are mutually reinforcing, which creates a certain amount of  inher-

ent consistency and stability to the institutional system. Herbert A. Simon refers to society as a ‘a whole 

system of  interlocking roles’ or institutions.

35

 However, there is not always – if  ever – a perfect inner coher-

ence between the rules of  a system. There may be a poor fit, and then some institutions will prove ineffective 

in guiding behaviour. Informal rules, for instance, may not yet have been adapted to new or altered formal 

rules, whereby inconsistencies and tensions between them arise. Or, formal economic or political rules are 

rendered ineffective because they have not been adjusted to already existing informal socio-cultural rules. 

And partial formal institutional reform may cause inconsistency between different formal rules. Institutional 

inconsistency creates behavioural uncertainty for actors – for instance, about which rules apply – and insta-

bility. Perhaps institutional systems are best described not as stable and coherent but as continuously under-

going gradual change and adjustment in formal and informal rules. Indeed, institutional systems may expe-

rience both relatively stable and unstable periods. Still, institutional change would appear to be an ongoing 

process. To this we now turn.

35

  Simon (1982b), p. 390

---

 

SupportINg the DevelopmeNt of INStItutIoNS – formAl AND INformAl ruleS – utv WorkINg pAper 2005:3

 

25

2 

Institutional Development and Processes of Change

2.1  How are Institutions and Actors Related?

The relationship between actors (or human behaviour) and institutions is two-sided. First of  all, rules influ-

ence actors by constraining or promoting their behaviour. At any point in time, the existing institutional 

framework thereby shapes incentives for behaviour, which in turn influence human action and interac-

tion, organisational activity and performance. This is the first relationship. However, and as discussed 

above, the institutional system would seem to undergo more or less constant change, and humans are the 

ones who change the rules. Hence, the second relationship implies that rules in their turn are created and 

altered by human behaviour – the actions of  individuals and organisations.

36

Consequently, rules do not exist in isolation – nor do they ‘act’ themselves – but always in relation to 

actors  (individuals  and  organisations).  This  means  that  they  cannot  be  studied  in  isolation,  but  only 

through  their  relationship  and  ‘interaction’  with  actors.  Similarly,  enforcement  and  implementation 

requires enforcing and implementing organisations and individuals, and adherence to rules implies cer-

tain behaviour. In fact, rules themselves cannot be observed; the documentation of  formal rules can, but 

this says little about their actual use and effectiveness. Hence, one way to study institutions is to observe 

the behaviour or behavioural patterns that implementation, enforcement and adherence to them gives 

rise to, as well as the consequences of  such individual and organisational activity.

The  distinction  between  institutions  and  organisations  is  important,  as  mentioned  earlier,  because  in 

order to understand institutional change we must study the interaction between institutions and actors. It 

is, in fact, ‘[t]he interaction between the two [that] shapes institutional change.’

3

 The distinction is impor-

tant also for effective policy and reform measures. There is a great difference between changing the rules 

of  the game and changing the players of  the game, and the consequences differ. It may be relatively easy 

to exchange the players, for instance by replacing individuals or establishing new organisations within a 

given institutional framework.

38

 Changing the rules may be more difficult, but the consequences are often 

greater.

39

 Hence, by keeping the concepts institutions and organisations apart, we obtain far more useful 

analytical categories.

2.2  What is Institutional Change and Development?

Institutional development here refers to institutional change in a direction that promotes sustainable eco-

nomic, political and social development, aiming at poverty reduction. It thus has a positive value con-

notation. Institutional change, by contrast, is value neutral. It may involve change, modification or disman-

tling of  already existing rules or the creation of  altogether new rules, regardless of  whether the change is 

36

  Several scholars – for instance, Frey (1990), p. 445, and Langlois (1986b) – hold that it is precisely this dual relationship between 

institutions and actors that institutional analysis is about. Cf. Kasper and Streit (1998), p. 29, who refer to the ‘two-way rela-

tionship between economic life and institutions’.

3

  North (1995), p. 15

38

  Such  organisational  change  was  common,  for  instance,  within  the  parastatal  structure  of   agricultural  marketing  organs 

(including co-operatives) in Tanzania during the 1970s and 1980s, but implied no fundamental change in the functioning of  

parastatals or agricultural markets. (Eriksson Skoog, 2000, Chapters III & IV, passim)

39

  When Tanzania changed the rules of  the game by deregulating trade in agricultural products (and other commodities) and thereby 

abolished buying monopoly power (so-called monopsony) in the mid-1980s – hence a clear change in the rules for agricultural 

trade by different economic actors, individual peasants as well as private enterprises and parastatal organisations – the function-

ing of  not only parastatals but of  the entire agricultural market changed. (Eriksson Skoog, 2000, Chapter V, passim)

---