EHTİYAT BÜDCƏ FONDLARI
BEYNƏLXALQ TƏCRÜBƏDƏ
Giriş
Azərbaycan Respublikasının büdcə qanununda nəzərdə tutulan və digər ölkələrin
müvafiq büdcə bəndlərindən bir sıra zəruri cəhətlərinə görə fərqlənən büdcə
maddələrindən biri Ehtiyat fondlar və onun tərkib hissəsi olan Azərbaycan Prezidentinin
ehtiyat fondu ilə bağlı bənddir. Bir çox ölkələrin büdcə qanunlarının müvafiq bəndləri ilə
müqayisədə Azərbaycan Respublikasının büdcə qanunda bu xərc maddəsi büdcənin
nisbətən daha böyük hissəsini (7%) əhatə edir. Ehtiyat fondun tərkibində “Prezidentin
ehtiyat fondu”-nun ayrıca nəzərdə tutulması halına isə, demək olar ki, heç bir ölkənin
büdcə qanununda rast gəlinmir. Bu baxımdan, beynəlxalq təcrübədə ehtiyat fondlar,
onlardan istifadə qaydaları və şəffaflıq və hesabatlılığın təmin olunması mexanizmlərinin
öyrənilməsi Azərbaycan Respublikası büdcəsinin müvafiq bəndini təhlil etmək
baxımından zəruri əhəmiyyət kəsb edir.
Araşdırma bir sıra ölkələrin büdcə qanununda nəzərdə tutulan ehtiyat fondlarının
təhlilinə və beynəlxalq təcrübədə ehtiyat fondların müəyyənləşdirilmə, xərclənmə,
şəffaflıq və hesabatlılıq mexanizimlərinin təqdim olunmasına həsr olunub. Araşdırma
məqsədilə Dünya Bankı, İqtisadi Əməkdaşlıq və İnkişaf Təşkilatı (İƏİT) və Beynəlxalq
Maliyyə Fondu (BMF) kimi dünyanın nüfuzlu maliyyə institutlarının büdcə sistemi və
milli büdcə qanunları ilə bağlı tövsiyyələrindən, eləcə də, 20-yə qədər müxtəlif dövlətin
büdcə qanunlarından istifadə olunub. Reprezentativliyi qorumaq məqsədilə araşdırmaya
inkişaf etmiş və inkişaf etməkdə olan, post-sovet və post-sosialist, habelə əsas gəlir
mənbələrini mədən sənayesi təşkil edən dövlətlər cəlb olunub.
1. Milli büdcə qanunlarında nəzərdə tutulan ehtiyat fondların
müqayisəli təhlili: beynəlxalq təcrübədə ehtiyat fondların
məqsədləri, həcmi, istifadəsi və bu fondlar üzrə hesabatlılıq
1.1
Ehtiyat fondlar: Məqsədləri
Bir çox dövlətlərin büdcə sistemi haqqında qanunları və digər müvafiq qanunvericilik
aktları, qaydaları və normaları büdcə xrəclərindən istifadədə səlahiyyəti olan dövlət
orqanlarına konkret situatsiyalarda büdcədə nəzərdə tutulandan artıq xərcləmələrə yol
vermələrini əks etdirir. Milli büdcə sistemi qanunlarına dair mütəmadi araşdırmalar
aparan və öz tövsiyyələrini hazırlayan beynəlxalq təşkilatlar da büdcədə əvvəlcədən
planlaşdırılması çətin olan bəzi xərclər üçün xüsusi ehtiyat fondlarının ayrılmasını
məqsədəuyğun hesab edirlər. Bununla belə, beynəlxalq təşkilatlar bu cür büdcə maddələri
üzrə səlahiyyətli orqanların öz səlahiyyətlərindən sui-istifadə hallarının qarşısını almaq
məqsədilə, bu cür maddələr üzrə məhdudiyyətlərin nəzərdə tutulmasının zəruri olduğunu
qeyd edirlər (İƏİT 2004: 111-112). Ümumiyyətlə, İƏİT (2004) və BMF (2007) kimi
beynəlxalq təşkilatlar bu cür xərclərdən istifadəni xüsusi hallarla, fövqəladə hallar, təbii
fəlakətlər və digər bu cür vəziyyətlərlə məhdudlaşdırırlar. Beynəlxalq Maliyyə Fondu
hətta bu cür xərc maddələrini büdcənin 1-3% həcmində müəyyənləşdirilməsini və bu
fond üzrə səlahiyyətlərin müvafiq ölkələrin maliyyə nazirlərinə həvalə edilməsini
tövsiyyə edir (BMF 2007: 13).
Bir sıra dövlətlərin milli büdcə qanunlarını müqayisə edərkən ehtiyat fondların həcmi
və onlar üzrə səlahiyyətin hansı orqana həvalə edilməsi ilə bağlı bir sıra fərqli cəhətlərin
müşahidə olunmasına baxmayaraq, ümumilikdə milli büdcələrdə nəzərdə tutulan ehtiyat
fondlarının əsas məqsədləri beynəlxalq maliyyə qurumlarının bununla bağlı tövsiyyələri
ilə üst-üstə düşür. Başqa sözlə, demək olar ki, əksər dövlətlərin milli büdcə qanunlarında
ehtiyat fondlar büdcədə əvvəlcədən nəzərdə tutulmayan və ya proqnozlaşdırılmayan,
lakin büdcə ili ərzində baş verə biləcək hər hansı bədbəxt hadisələrin, fövqəladə halların
və bu kimi vəziyyətlərin aradan qaldırılması məqsədilə nəzərdə tutulur. Bu cür
müddəalara Kanada, Almaniya, İspaniya, Yaponiya, İngiltərə və bu kimi inkişaf etmiş
dövlətlərin büdcə qanunlarında, siyasi quruluşu və iqtisadi inkişaf yolu Azərbaycana
yaxın olan post-sovet və post-sosialist ölkələrinin (məs: Ukrayna, Gürcüstan, Ermənistan,
Moldova və Bolqariya), eləcə də neft və digər təbii ehtiyatlarla zəngin olan dövlətlərin
(məs: Qana, İraq, Birləşmiş Ərəb Əmirlikləri və Venesuela) büdcə qanunlarında da açıq
şəkildə rast gəlmək mümkündür.
1.2
Ehtiyat fondlar: Həcmləri
Ayrılmış büdcə xərclərindən səmərəli istifadə etmək və büdcə maddələri üzrə
səlahiyyətə malik orqanların artıq xərclərə yol verməsinin qarşısını almaq məqsədi ilə,
ehtiyat fondların məbləğinin mümkün qədər büdcənin kiçik bir hissəsi həcmində
müəyyənləşdirmək zəruridir.BMF (2007) bu məqsədlə ehtiyat fondların həcminin ümumi
büdcə xərclərinin 1-3%-i həcmində müəyyənləşdirməyi tövsiyyə edir. Buna baxmayaraq,
bir sıra dövlətlərin büdcə qanunlarının təhlili göstərir ki, ümumilikdə milli büdcə
qanunlarında nəzərdə tutulan ehtiyat fondların həcmi ümumi büdcənin 1-5%-i həcmində
dəyişir. Aşağıdakı diagramda müxtəlif dövlətlər üzrə ehtiyat fondların ümumi büdcədə
həcmi əks olunub:
DİAQRAM 1
Dövlət Büdcəsində ehtiyat fondların həcmi
3%
5%
5%
2%
5%
3%
2%
2%
2%
1%
5%
Albaniya
Ermənistan
Bəhreyn
Gürcüstan
İraq
Makedoniya
Cənubi Africa
İspaniya
Türkiyə
Ukrayna
Vyetnam
Buna baxmayaraq, bir sıra dövlətlərin (məs: Bolqarıstan, Xorvatiya, Moldova və
Birləşmiş Ərəb Əmirlikləri) büdcə sistemi haqqında qanunlarında ehtiyat fondların həcmi
konkret olaraq göstərilmir və bu cür xərc maddələri hər ilin büdcə ilinin əvvəlində
müvafiq orqanlarla müzakirələr nəticəsində müəyyən edilir. Bəzi dövlətlər (məs: Fransa)
isə fövqəladə halların baş verdiyi zaman müvafiq orqannın göstərişınə əsasən bu cür
halların aradan qaldırılması məqsədilə büdcəyə müvafiq dəyişiklik edilir.
1.3
Ehtiyat fondlar üzrə səlahiyyətlər
Bir sıra dövlətlərin büdcə sistemi qanunlarının təhlili göstərir ki, ehtiyat fondlardan
istifadə səlahiyyətləri həmin qanunlarda açıq şəkildə müvafiq dövlət orqanlarına həvalə
olunur. Hər hansı bir orqanın öz hüquqlarından sui-istifadə etməsinin qarşısını almaq və
hesabatlılığı artırmaq məqsədilə bu cür xərclərdən istifadə zamanı iki və daha artıq dövlət
orqanının belə xərclər üçün razılıq verməsi və təsdiqləməsi tələb olunur. Təhlillər göstərir
ki, əksər dövlətlərdə ehtiyat fondları üzrə səlahiyyət maliyyə nazirliyinə, nazirlər
kabinetinə və ya parlamentə həvalə olunur. Bir çox hallarda isə ehtiyat fonddan istifadə
səlahiyyətinə malik müvafiq orqan bunun üçün parlamentin və ya nazirlər kabinetinin
yaxud ali icraedici orqanın razılığını alır.
CƏDVƏL 1
#
ÖLKƏNİN ADI
EHTİYAT FONDLARDAN
İSTİFADƏ SƏLAHİYYƏTİNƏ
MALİK ORQAN
EHTİYAT
FONDLARDAN
İSTİFADƏYƏ RAZILIQ
VERƏN ORQAN
1 Almaniya
Müvafiq
büdcə icraçıları Maliyyə Nazirliyi
2 Yaponiya
Nazirlər kabineti
Parlament
3 Korea
Nazirliklər Parlament
və Prezident
4
Albaniya
Müvafiq büdcə icraçıları Maliyyə Nazirliyi və Nazirlər
Kabineti
5 Ermənistan Müvafiq
büdcə icraçıları Nazirlər kabineti
6 Bəhreyn Nazirliklər Nazirlər kabineti
7 Bolqarıstan Müvafiq
büdcə icraçıları Nazirlər Kabineti
8 Xorvatiya
Nazirliklər Baş Nazir, Maliyyə Naziri və
Parlament
9 Gürcüstan
Nazirliklər Prezident
və Parlament
10
İraq Nazirliklər Maliyyə Naziri və Nazirlər
Kabineti
11 Makedoniya
Maliyyə Nazirliyi
Nazirlər kabineti
12 Moldova
Prezident
Parlament
13 Cənubi Afrika
Nazirlik
Milli Gəlir Fondu
14
İspaniya Nazirlik
Xəzinə Nazirliyi və Nazirlər
Kabineti
15 Türkiyə Maliyyə Naziri
-
16 Birləşmiş Ərəb Əmirlikləri Nazirlik
Nazirlər Kabineti
17 Ukrayna
Nazirlər kabineti
Müvafiq olaraq, Nazirlər
Kabineti, Krım Muxtar
Respublikasının Nazirlər
Şurası, Yerli Dövlət
Adminsitrasiyasının və İcra
Orqanlarının müvafiq
radaları
18 Venesuela
Prezident
Nazirlər Şurası
Bəzi dövlətlərdə isə ehtiyat fondlardan istifadə nisbətən ümumi
qanunauyğunluqdan fərqlidir. Belə ki, Serbiyanın büdcə qanununun 49-cu maddəsinə
əsasən, milli icraedici orqan və yerli idarəetmə orqanlarının rəhbərləri maliyyə nazirinin
və ya yerlərdə maliyyə məsələlərinə məsuliyyət daşıyan hər hansı orqanın təklifi ilə
ehtiyat fondlardan istifadə edə bilər, lakin milli icraedici orqanın və ya yerli
özünüidarəetmə orqanlarının ehtiyat fondlardan bu cür istifadəsi ümumi fondun 10%-ə
qədər məbləği ilə məhdudlaşdırılır. İstifadə olunacaq məbləğ ehtiyat fondların 10%-ni
keçdiyi təqdirdə, bu cür xərclər parlament vəyaxud yerli özünüidarə orqanları şurasının
qərarı ilə istifadə oluna bilər. Buna oxşar məhdudiyyətə Vyetnamın büdcə sistemi
qanununda da rast gəlmək mümkündür. Qanunun 5-ci maddəsinə əsasən, müvafiq
qurumların ehtiyat fondundan müstəqil şəkildə istifadəsi bir milyon donq (Vyetnamın pul
vahidi)
1
ilə məhdudlaşdırılır. Qanuna görə ehtiyat fondlardan istifadə xərcləri bu məbləği
keçdiyi təqdirdə, maliyyə nazirliyi və baş nazirin müvafiq icazəsi alınmalıdır.
1.4 Şəffaflıq və hesabatlılıq
Büdcənin digər bir çox maddələrində olduğu kimi, ehtiyat fondlarından istifadə
olunan vəsaitlər üzrə şəffaflıq və hesabatlılığın təmin olunması zəruridir. Araşdırmaya
cəlb olunmuş dövlətlərin büdcə sistemi haqqında qanunlarının təhlili göstərir ki, əksər
ölkələrin qanunlarında ehtiyat fondlardan istifadə səlahiyyətinə malik orqanların bu
xərclərdən istifadə etmələrinə dair dövrü hesabat təqdim etmələri tələb olunur və bununla
da şəffaflıq və hesabatlılıq bu və ya digər formada realizə edilir.
Belə ki, əksər ölkələrin qanunlarında bu xərclərdən istifadəyə dair müvafiq
orqanların qanunverici orqan (parlament) qarşısında hesabat verməsi nəzərdə tutulur.
Belə ki, Albaniya, Ermənistan, Xorvatiya, Gürcüstan, Cənubi Afrika, İspaniya və
Vyetnam kimi dövlətlərin büdcə qanunlarında nəzərdə tutulan müvafiq maddələrə görə,
ehtiyat fondların istifadəsi barədə Parlamentə hesabat təqdim edilməlidir. Bəhreyn və
İraq kimi dövlətlərdə isə, bu cür hesabatlar Nazirlər Kabinetinə təqdim edilir. Bununla
yanaşı, bəzi ölkələrdə (məs: Venesuela və Kanada) hesabatlılıq və şəffaflıq ehtiyat
fondun vəsaitlərindən istifadə barədə mətbuatda davamlı məlumatların dərc olunması ilə
təmin edilir. Belə ki, Venesuelanın büdcə qanununun 53-cü maddəsinə əsasən, ehtiyat
fondun xərclərindən istifadəyə dair qərar dövlətin rəsmi qəzetində (“Official Gazette of
the Bolivaria n Republic of Venezuela”) nəşr olunur. Buna baxmayaraq, bəzi dövlətlərdə
(Makedoniya, Moldova və Birləşmiş Ərəb Əmirlikləri) bu cür hesabatlılıqla bağlı
büdcədə hər hansı bir spesifik tələb nəzərdə tutulmur. Bunu aşağıdakı cədvəldən daha
aydın görmək olar:
1
1000 Donq = 0,06 ABŞ dolları
CƏDVƏL 2
# Ölkənin adı Hesabatlılıq və şəffaflığın təmin olunması mexanizmi
1 Albaniya
Maliyyə Naziri ehtiyat fondlardan istifadəyə dair Parlamentə dövrü
hesabat təqdim edir.
2 Ermənistan Növbəti maliyyə ilinin May ayının 1-nə qədər Nazirlər kabineti
Parlamentə müvafiq əsaslandırma da daxil olmaqla ehtiyat fondlarından
istifadəyə dair hesabat təqdim edir.
3 Bəhreyn Ehtiyat
fondlarda
istifadə edildikdən sonra bir ay müddətində Nazirliklər
bu cür xərclərə dair geniş hesabat hazırlayıb Nazirlər kabinetinə təqdim
edirlər.
4 Xorvatiya
Maliyyə nazirliyi ehtiyat fondlardan istifadəyə dair hökumətə aylıq,
parlamentə isə rüblük hesabatlar təqdim edir.
5 Gürcüstan
Maliyyə nazirliyi Parlamentin maliyyə və büdcə işi üzrə komitəsinə
ehtiyat fondlardan istifadəyə dair rüblük hesabatlar təqdim edir.
6
İraq Ehtiyat
fondlardan
istifadəyə dair hesabatlar milli qanunverici orqana
təqdim edilir.
7
Serbiya
Ehtiyat fondlardan istifadəyə dair hesabat Parlamentə təqdim olunur.
8 Cənubi Afrika
Ehtiyat fondlardan istifadə olunacaq məbləğ barədə Parlamentə və Baş
Auditora hesabat təqdim olunmalıdır.
9
İspaniya Hökumət Xəzinə Nazirliyinin vasitəsilə ehtiyat fondlardan istifadəyə dair
Parlamentə rüblük hesabatlar təqdim edir.
10 Türkiyə
İlin yekunlaşmasından sonra 15 gün müddətində Maliyyə Nazirliyi ehtiyat
fondlardan istifadə olunmuş xərclərin məzmunu, məbləğini və ondan
istifadə etmiş təşkilatların adlarını elan edir
11 Ukrayna
Ukrayna
Xəzinədarlığl ehtiyat fondlarından istifadəyə dair Ukrayna Ali
radasına, Nazirlər Kabinetinə, Hesablama Palatasına və Maliyyə
Nazirliyinə aylıq hesabat təqdim edir.
12 Venesuela
Ehtiyat
fondlarından istifadəyə dair qərar milli qəzetdə dərc olunur.
13 Vyetnam
Ehtiyat
fondlardan
istifadəyə dair hökumət Parlamentin Mərkəzi Büdcə
Ehtiyatı üzrə Komissiyasına aylıq, Parlamentə isə onun ən erkən keçirilən
sessiyasında hesabat təqdim edir.
Nəticə
Beynəlxalq təşkilatların büdcə sistemi ilə bağlı tövsiyyələri və bir sıra dövlətlərin
büdcə qanunlarının təhlili büdcədə nəzərdə tutulan ehtiyat fondlar barədə aşağıdakı
qənaətlərə gəlməyə əsas verir:
1) Büdcədə nəzərdə tutulan ehtiyat fondları mümkün qədər büdcənin kiçik bir
hissəsini əhatə etməli və bu xərclərin həcmi büdcənin təqribən 1-3%-i həcmində
olmalıdır;
2) Ehtiyat fondların istifadəsi ilə bağlı konkret məqsədlərin (əsasən gözlənilməyən
fövqəladə halların aradan qaldırılması) nəzərdə tutulması zəruridir;
3) Ehtiyat fondlardan istifadə zamanı hesabatlılıq, şəffaflıq və xərclərə nəzarət
baxımından ölkənin ali qanunverici orqanının, parlamentin, icazəsi zəruridir;
4) Ehtiyat fondlardan istifadəyə, xərclərin həcminə və istiqamətlərinə dair sadəcə
illik deyil, həmçinin rüblük və ya aylıq hesabatların təqdim olunması zəruridir;
5) Bununla yanaşı, şəffaflığın daha yüksək səviyyədə təmin etmək məqsədilə bu cür
xərclərdən istifadəyə dair qərarlar, xərclərin həcmləri və məqsədləri ilə bağlı
məlumatlar mətbuatda davamlı şəkildə çap olunmalıdır.
Dostları ilə paylaş: |