Ceza Yönetmeliği’nin Geçmiş … Rekabet Dergisi 2009, 10(4): 117-154
123
Doğal olarak tüm kararlar, (asgari de olsa) teşebbüslere para cezasının
verildiği kararlardır. Bu noktada okuyucunun aklına şöyle bir soru takılabilir:
“para cezasının verilmediği ama kartelin varlığının tespit edildiği kararlar
olabilir mi?” Bu sorunun yanıtı olumludur. Rekabet Kurulu özellikle kamu
kaynaklarının etkin kullanımı mülahazası ile küçük çaptaki kartellere para cezası
uygulamayabilmektedir
9
. Bu kapsamdaki kararlar inceleme kapsamı dışında
tutulmuştur.
Đncelememiz, sadece teşebbüslere verilen para cezaları ile sınırlıdır.
Oysa Kanun’a göre, aynı zamanda yöneticilere de para cezası verilmesi olasıdır
(m.16). Nitekim Ceza Yönetmeliği bu konuya ilişkin düzenlemeler içermektedir
(bkz. m.8). Fakat bu konu (özellikle Kanun değişikliği öncesinde esasa ilişkin
ihlaller nedeniyle yöneticilerin cezalandırılmalarının mümkün olmamasına bağlı
olarak) veri elde etmedeki güçlükler nedeniyle kapsam dışı tutulmuştur
10
.
3. ĐNCELEMENĐN YÖNTEMĐ VE CEZA YÖNETMELĐĞĐ’NĐN
ANA HATLARI ĐLE UYGULANMASI
Đncelemeye konu olan kartel kararları belirlendikten sonra, Yönetmeliğin tatbiki
için karardaki bazı verilerin ayıklanması gerekmiştir. Dolayısıyla incelemenin
başlangıç safhasında, kararların tamamı okunarak, Yönetmeliğin tatbiki için
gerekli veriler toplanmış ve bunlar yazılım programına aktarılmıştır. Dolayısıyla
grafikler, ciddi bir hazırlık faaliyetinin ürünüdür.
Bu safhaya ilişkin olarak, bilgi sorunu ile karşılaştığımızı belirtelim.
Henüz Yönetmeliğin yürürlükte olmadığı bir dönemde, Yönetmelik
hükümlerinin tatbikine dair verileri kararlardan edinmek, mahiyeti icabı
eksiklikler içermektedir. Olayda var olmasına rağmen, hukuken gerek
görülmeyen bilgiler kararda yer almamış; bu ise Yönetmeliğin gerektiği gibi
tatbikini engellemiştir. Dolayısıyla inceleme sonuçlarının bu kısıtlar
çerçevesinde değerlendirilmesi gerekir. Nasıl bir faaliyetin yapıldığını anlatmak
için, kısaca Yönetmeliğin uygulanma esaslarından bahsetmek uygun olur.
Yönetmelik para cezalarının verilmesinde kabaca üç aşama
öngörmektedir. Đlk aşamada temel para cezası belirlenmekte, ikinci ve üçüncü
aşamada ise ağırlaştırıcı ve hafifletici haller uygulanmaktadır. Şimdi bunları
kısaca açıklayalım.
3.1.Temel Para Cezasının Belirlenmesi
Temel para cezasının belirlenmesi, iki aşamalı bir süreci ifade etmektedir. Đlk
aşamada teşebbüsün cirosu üzerinden %2 ila %4 arasında değişen bir oranda
9
Bkz. bu konuda aşağıda 4 numaralı başlık
10
Fakat ilgi çekici bir uygulama için bkz. 5.1.3 numaralı başlık
Rekabet Dergisi 2009, 10(4): 117-154 Kerem Cem SANLI
124
“
baz ceza”
11
belirlenmekte; akabinde süre faktörünü dikkate alarak “temel para
cezası” tespit edilmektedir (m.5/1,2). Dolayısıyla ilk yapılması gereken, kartele
taraf her bir teşebbüsün cirosunu tespit etmektir. Kanun ve Yönetmelik, ilke
olarak nihai karardan bir önceki mali yıl sonunda oluşan gayri safi gelirin
(cironun) esas alınacağını belirtmektedir
12
. Đncelenen kararlardaki ciro
rakamları, bu konudaki çelişkili içtihatlar nedeniyle
13
her zaman Yönetmeliğe
uygun olarak belirlenmemiştir
14
. Fakat bu farklılığın olduğu kararlar da
incelemeye dâhil edilmiştir. Bu konuda yaşanan bir başka sıkıntı ise, bazı
kararlarda teşebbüslere asgari para cezasının verilmiş olmasıdır
15
. Kartele taraf
11
Burada “baz ceza” ile kastedilenin, “temel para cezası” olmadığını ve Yönetmelik ya da
Kanun’da bu kavrama yer verilmediğini net bir şekilde ifade edelim. Baz ceza, Yönetmelikte
belirtilen (ve tahdidi olmayan) iki faktöre göre belirli bir “%” oranının ciroya uygulanarak tespit
edilen ceza miktarıdır. Temel para cezası ise, bu miktar üzerinden, sürenin etkisi dikkate alınarak
belirlenen ve Yönetmelikte karşılığı olan cezayı ifade etmektedir. Yani ilave olarak süre faktörü
uygulanarak temel para cezası belirlenir. Kurum, temel para cezasının Đngilizce karşılığı olarak
“base fine” (yani baz ceza) terimini kullanmıştır. Buradaki terim bizim tercih ettiğimiz Türkçe
terim ile karışıklık yaratabilir, fakat (Đngilizce karşılığının bağlayıcı bir hükmü olmadığı için) baz
cezayı temel para cezası anlamına gelecek şekilde kullanmıyoruz.
12
Kanun’un 16/3. maddesine göre: “….nihai karardan bir önceki mali yıl sonunda oluşan veya
bunun hesaplanması mümkün olmazsa nihai karar tarihine en yakın mali yıl sonunda oluşan ve
Kurul tarafından saptanacak olan yıllık gayri safi gelirlerinin yüzde onuna kadar idarî para
cezası verilir…”. Yönetmeliğin 5/1. maddesi de aynen şöyledir: “
1) Temel para cezası
hesaplanırken, Kanunun dördüncü ve altıncı maddelerinde yasaklanmış davranışlarda bulunan
teşebbüs ile teşebbüs birlikleri veya bu birliklerin üyelerinin, nihai karardan bir önceki mali yıl
sonunda oluşan veya bunun hesaplanması mümkün olmazsa nihai karar tarihine en yakın mali yıl
sonunda oluşan ve Kurul tarafından saptanacak olan yıllık gayri safi gelirlerinin…”. Dolayısıyla
ilke olarak nihai karardan bir önceki yıl esas alınacaksa da, bunun belirlenemediği bir ihtimalde
Kurul’a hesaplamada kolaylık sağlayacak bir takdir yetkisi verilmiştir.
13
Kanun’un değişiklikten önce, metinde açık olmayan bir şekilde yer alan “bir önceki yıl” ifadesi,
Rekabet Kurulu ve Danıştay tarafından farklı anlamlara gelecek şekilde yorumlanmaktaydı.
Örneğin Rekabet Kurulu, ihlalin son gerçekleştiği tarihten bir önceki yıl, (bkz. 27.6.2000 T. ve 00-
24/255-138 sayılı Maya Kararı; 24.11.1999 T. ve 99-53 ve 99-53/575-365 sayılı ĐGTOD kararı) ve
soruşturma kararının tebliğinden önceki yıl (20.10.2000 T. ve 00-40/443-243 sayılı CNR kararı ve
23.8.2002 T. ve 02-49/634-257 sayılı Karbogaz Kararı) gibi farklı evreleri esas alabilmektedir.
Danıştay ise, genel olarak ihlalin son gerçekleştiği tarihten önceki yılı esas almış (22.11.2006 T. ve
2006/1150 Esas sayılı Danıştay Kararı) ve hatta soruşturmak kararının baz alındığı kararları iptal
etmiştir (Danıştay Đdari Dava Daireleri Genel Kurulu, 8.3.2007 T. ve 2006/1381 E. sayılı Kararı).
Bkz. bu konuda AYGÜN E. (2008), Rekabet Hukukunda Para Cezaları: Teori ve Uygulama,
Rekabet Kurumu Uzmanlık Tezi, No: 220, Ankara, s.67-69; ASLAN Y. (2007), Rekabet Hukuku,
Teori, Uygulama ve Mevzuat, 4. Baskı, Ekin Kitabevi, Bursa, s. 744,745
14
Mesela Yonga Levha I kartelinde karar 2002 yılı esas alınması gerekirken, 2000 yılı cirosu, Ege
Hazır beton ve Yemek çeki kartellerinde 2003 yılı esas alınması gerekirken, 2002 yılı cirosu, Alçı
kartelinde 2003 yılı esas alınması gerekirken 2001 yılı ciroları esas alınmıştır.
15
Đncelenen dosyalar arasında, Sakarya Otobüs kartelinde, Kocaeli ve Klas A Turizm, Çelik
kartelinde Ekinciler Çelik adlı teşebbüsler asgari para cezasına muhatap olmuşlardır. Kozmetik
kartelinde 4. maddeyi ihlal ettiği tespit edilen distribütörler için ise asgari para cezası uygulanmış,
bununla birlikte bu teşebbüsler hesaplama dışında tutulmuştur.