Working paper #51

9 

 

Michigan’s central city districts on average lost a third of their enrollment, producing an average 

decline of 21.6% in total foundation revenue, or a striking 46.5% revenue decline in real terms.  

Meanwhile, enrollment growth mitigated the funding squeeze in high-income suburbs, despite 

their slow growth in per-pupil funding.  As indicated in the final column of Table 1, however, 

average total real foundation revenue declined substantially over the last decade in all 

community type groups. 

 [Table 1 about here] 

One key indicator of the much tighter budgetary conditions faced by Michigan’s public 

schools is the statewide decline in fund balances.  As noted, negative or low fund balances are a 

trigger for state intervention in local districts’ financial affairs under Michigan law. As indicated 

in Figure 2, the aggregate fund balances for all Michigan districts and charter schools, adjusted 

for inflation, have declined by over half since 2002, from $2.7 billion in 2002 to $1.0 billion in 

2013.  It is noteworthy that the shape of the aggregate fund balance trend in Figure 2 broadly 

corresponds to the shape of the aggregate real per pupil funding trend in Figure 1. 

[Figure 2 about here] 

Although most Michigan districts have faced very tight budgetary circumstances over the 

last decade, the increase in fiscal stress appears to vary by district characteristic.  Figure 3, for 

example, shows that the decline in fund balances is especially large and striking in districts with 

high concentrations of African-American students.  Since 2009, the average fund balance has 

been negative (i.e. in deficit) for districts in which at least 40 percent of the students are African-

American.  Remarkably, by 2012, the average fund balance as a percent of general fund revenues 

in these districts was -15%.

7

 

                                                 

7

 The trends for fund balance per pupil for districts grouped by student racial composition are very similar to those 

depicted in Figure 3.  

---

10 

 

[Figure 3 about here] 

Another indicator of growing fiscal stress in Michigan school districts comes from 

national credit rating agencies. Moody’s Investor Service noted that “[S]chool districts in the 

State of Michigan have faced unprecedented fiscal stress over the past few years stemming from 

direct funding cuts, enrollment declines and limited revenue and expenditure flexibility” (Butler, 

2012, 1).  It reported ratings downgrades in a quarter of Michigan school districts between 2009 

and 2012, three times the rate for school districts nationwide, as well as multi-notch downgrades 

during the same period at a rate six times the rate for districts nationwide.  The report concluded 

that “The outlook for the Michigan school district sector remains negative going forward. 

Additional downgrades are likely to occur in the near term.”  Indeed Moody’s has continued to 

cut credit ratings for scores of Michigan districts during the current year of this writing (Lewis, 

2015). 

Even if most Michigan districts have faced tighter fiscal circumstances in recent years 

requiring many to cut spending and draw down their fund balances, it does not necessarily follow 

that instances of acute financial stress have dramatically increased in recent years. After all, 

districts could implement expenditure reductions in a variety of ways to avoid deficits even as 

real revenues decline.  There has been a clear increase in the number of deficit districts over 

time, however.  Over each of the four years 1996 to 1999, eight Michigan districts on average 

had end-of-fiscal-year general fund balance deficits, while from 2000 to 2013 an average of 42 

districts were in deficit.  

Table 2 offers further perspective on this uptick in district fiscal stress, by documenting 

instances of districts with deficits in their general fund balances over the entire post-Proposal A 

period.  The table breaks the 19-year span into two sub-periods (1995-2004 and 2005-2013).  If 

---

11 

 

the rate at which districts fall into deficit is constant between the two sub-periods, then the third 

column in Table 2 should indicate that 48% of the district-by-year deficits occurred in the second 

period. Yet Table 2 shows that the rate of districts falling into deficit for one, two, three or four 

years has increased dramatically in the second period relative to the first.  Likewise, as revealed 

in the bottom panel of Table 2, there was a sharp increase during the latter period in the number 

of districts with large deficits relative to their general fund revenues.   

 [Table 2 about here] 

Given the relative frequency with which Michigan school districts have fallen into and 

remained in deficit in recent years, it is perhaps worth noting that Michigan law specifies that “A 

district or intermediate district receiving money under this act shall not adopt or operate under a 

deficit budget, and district or intermediate district shall not incur an operating deficit in a fund 

during a school year.” (MCL 388.1702(1)) Even though the law proscribes district administrators 

and school boards from adopting deficit budgets, it also details how districts are to create deficit 

elimination plans. These plans are submitted to and monitored by the state department of 

education.  

RESEARCH QUESTIONS 

We set out to address the following research questions. 

1.

 

Which Michigan school districts get into financial trouble and why? 

a.

 

What is the relative role of districts’ resource allocation decisions versus factors 

largely outside districts’ control? 

2.

 

Among districts that fall into sustained deficits, how do those in which the state 

intervenes differ, in terms of their demographic and financial characteristics, from those 

in which it does not?  

---