Analiza preliminară a impactului de reglementare efectuată pentru proiectul „Legii privind regimul articolelor pirotehnice”

Opţiunea 2: modificarea şi completarea cadrului legislativ şi normativ actual

Beneficii majore

7. 
   Reieşind din definirea Opţiunii 2, este greu de determinat care vor fi beneficiile şi cînd aceste beneficii se vor fructifica. Putem să presupunem numai, că aceste beneficii vor fi careva din beneficiile specificate pentru Opţiunea 3, în dependenţă de modificarea sau completarea efectuată, dar la o scară mai mică datorită incoerenţei acestora şi calităţii deciziilor adoptate de urgenţă.
   
8. 
   Un beneficiu ar fi eliminarea presiunii asupra bugetului a cheltuielilor aferente implementării în acelaşi timp a tuturor modificărilor necesare ale cadrului legislativ din domeniu. Acest beneficiu, însă, este incomparabil cu costurile irecuperabile ale opţiunii. La momen lipseşte un act legislativ sau normativ care să reglementeze nemijlocit regimul articolelor pirotehnice.
   

Costuri majore

7. 
   Costurile opţiunii vor fi generate de cîteva surse importante.
   
8. 
   Lipsa cadrului legislativ şi normativ în domeniul pirotehniei nu permite estimarea reală a costurilor majore.
   
9. 
   Deşi în multe situaţii similare planurile de acţiuni ale multor activităţi menţionează „fără costuri”, aceste costuri există: costurile administrative legate de elaborarea urgentă a actelor legislative şi normative, de administrare a acestui cadru, costuri care cresc şi din cauza creşterii complexităţii cadrului legislativ din domeniu.
   
10. 
    Ca sursă, care ar genera costuri bugetare, ar fi şi întreţinerea relaţiilor transfrontaliere privitoare la controlul circulaţiei articolelor pirotehnice. În afara costurilor de imagine (care în ultimă instanţă ca impact poate fi estimate în costuri monetare) vor fi şi costuri directe legate de necesitatea de a „traduce”, în procesul dialogului privind gestionarea şi controlul articolelor pirotehnice transferate, normele şi parametrii europeni în norme şi termeni autohtoni şi invers.
    
11. 
    O altă sursă generatoare de costuri ar fi costurile aferente întârzierii adoptării deciziilor pentru acoperirea golurilor legislative în domeniu. O parte considerabilă a acestor costuri va fi generată de înrăutăţirea parametrilor privind cerinţele esenţiale de securitate a articolelor pirotehnice. O altă parte a acestor costuri va fi creşterea cheltuielilor populaţiei generate de tergiversarea deciziilor privind folosirea articolelor pirotehnice. Deşi ultimele sînt suportate de agenţii economici, ca impact aceste pierderi sînt suportate tot de societate (de populaţie) prin creşterea costurilor serviciilor de control şi supraveghere a articolelor pirotehnice, creşterea costului de întreţinere a depozitelor de articole pirotehnice, creşterea costurilor produselor în general.
    
12. 
    Sporirea complexităţii cadrului normativ generează costuri şi agenţilor economici, utilizatori ai articolelor pirotehnice: costuri de adaptare şi conformare la cadrul legislativ în continuă modificare. Agenţii economici vor suferi pierderi şi din cauza diminuării competitivităţii produselor proprii pe pieţele de desfacere.
    

Riscuri

7. 
   Din cauza elaborării de urgenţă a actelor legislative şi normative se creează premisele adoptării unor prevederi incoerente ceea ce sporeşte riscul deteriorării irecuperabile a stării articolelor pirotehnice şi utilizării acestora contrar destinaţiei lor speciale, ca urmare avînd de suferit atît omenirea cît şi mediul înconjurător.
   
8. 
   Reieşind din numărul, specificul şi profunzimea modificărilor şi completărilor necesar de a fi operate unele acte normative sau legislative, care au doar tangenţă cu regimul articolelor pirotehnice, este iminent riscul ca documentul obţinut să nu fie consistent, să devină „stufos” şi greoi în aplicare. De regulă, modificarea conceptuală a unui document conduce la obţinerea unui alt document.
   

3. 
   Opţiunea 3: adoptarea Legii privind regimul articolelor pirotehnice
   

Beneficii majore

7. 
   Includerea în principalul act legislativ ce reglementează relaţiile din domeniul pirotehniei, a unor noi principii de clasificare, utilizare, control şi supraveghere a articolelor pirotehnice în conformitate cu prevederile Acordul european referitor la transportul rutier internaţional al mărfurilor periculoase (ratificat prin Hotărîrea Parlamentului nr.44 din 04.06.1998), Hotărîrea Guvernului nr.672 din 28.05.2002 „Cu privire la efectuarea transporturilor de mărfuri periculoase pe teritoriul Republicii Moldova”, Directiva Parlamentului European şi Consiliului Uniunii Europene nr.2007/23/CE din 23.05.2007 privind introducerea pe piaţă a articolelor pirotehnice, Directiva Consiliului Comunităţii Europene nr.96/82/CE din 09.12.1996 (cu modificările ulterioare) privind controlul asupra riscului de accidente majore care implică substanţe periculoase, va crea una din oportunităţile necesare pentru atingerea obiectivului strategic al reglementărilor din domeniul articolelor pirotehnice. Ne vom opri doar asupra celor mai importante prevederi ce demonstrează cauzal această afirmaţie.
   
8. 
   Proiectul de Lege formulează obiectivele reglementării relaţiilor din domeniul pirotehniei, obiective sau compatibile cu obiectivul strategic sau obiective ce creează premise de atingere a obiectivului specific (art. 1).
   
9. 
   Gestionarea, controlul şi supravegherea articolelor pirotehnice este concepută ca un proces complex ce asigură, pe de o parte, o viziune integrativă a producerii, importului, depozitării, transportării şi folosirii articolelor pirotehnice, a protecţiei împotriva incidentelor cu acestea, iar pe de altă parte, asigură instrumentele necesare pentru realizarea acestei viziuni - instrumente tehnice, legislative şi economice. Prin aceasta se creează o oportunitate de atingere a obiectivului specific.
   
10. 
    Proiectul de Lege prevede o nouă şi integrală clasificare după categorii a articole pirotehnice din circuitul civil, stabilind 3 tipuri care se împart, la rîndul său, în categorii în acest sens. Articolele pirotehnice, în funcţie de modul de utilizare a acestora sau de scopul şi nivelul lor de risc, inclusiv nivelul lor de zgomot, se clasifică după cum urmează în: articole pirotehnice de divertisment; articole pirotehnice de scenă; alte articole pirotehnice. Articolele pirotehnice de divertisment se clasifică în următoarele categorii: categoria 1 - articole pirotehnice de divertisment care prezintă un risc foarte scăzut şi un nivel de zgomot neglijabil şi care sînt destinate utilizării în spaţii restrânse, inclusiv articolele pirotehnice de divertisment destinate utilizării în interiorul clădirilor cu destinaţia de locuinţă; categoria 2 - articole pirotehnice de divertisment care prezintă un risc scăzut şi un nivel de zgomot scăzut şi care sunt destinate utilizării în exterior în spaţii restrânse; categoria 3 - articole pirotehnice de divertisment care prezintă un risc mediu, care sunt destinate utilizării în exterior în spaţii deschise vaste şi al căror nivel de zgomot nu este dăunător sănătăţii umane; categoria 4 - articole pirotehnice de divertisment de mare risc, care sunt destinate utilizării exclusive de către persoane având cunoştinţe de specialitate şi al căror nivel de zgomot nu este dăunător sănătăţii umane. Articolele pirotehnice de scenă se clasifică în următoarele categorii: categoria T1 - articole pirotehnice pentru utilizarea pe scenă care prezintă un risc scăzut; categoria T2 - articole pirotehnice pentru utilizarea pe scenă, care sunt destinate utilizării exclusive de către persoane având cunoştinţe de specialitate. Alte articole pirotehnice se clasifică în următoarele categorii: categoria P1 - articole pirotehnice altele decât articolele pirotehnice de divertisment şi articolele pirotehnice de scenă, care prezintă un risc scăzut; categoria P2: Articole pirotehnice altele decât articolele pirotehnice de divertisment şi articolele pirotehnice de scenă, care sunt destinate manipulării ori utilizării exclusive de către persoane având cunoştinţe de specialitate. În redacţie nouă se prezintă clasificarea articolelor pirotehnice conform destinaţiei. Este utilizată o terminologie nouă cu definiţii clare. Acest principiu de fundamentare a proiectului de Lege, practicat şi de statele UE în conformitate cu prevederile Directivei Parlamentului European şi Consiliului Uniunii Europene nr.2007/23/CE din 23.05.2007 privind introducerea pe piaţă a articolelor pirotehnice şi Directivei Consiliului Comunităţii Europene nr.96/82/CE din 09.12.1996 (cu modificările ulterioare), creează o altă oportunitate de atingere a obiectivului specific prin viziunea integrativă a impactului controlului şi supravegherii circulaţiei articolelor pirotehnice, a activităţilor economice şi de utilizare a articolelor pirotehnice conform destinaţiei lor speciale, a diminuării maximă sub toate aspectele a riscurilor privind proliferarea articolelor pirotehnice, pentru a preveni şi nu admite fenomenul comerţului şi transferului ilicite cu articole pirotehnice, utilizarea incorectă a cărora poate genera instabilitate, nesiguranţă, neîncredere şi suferinţe umane.
    
11. 
    Beneficiile adoptării proiectului de lege, pentru fiecare grup de interese, pot fi evaluate din perspectiva atingerii obiectivului strategic.
    
12. 
    În rezultatul atingerii obiectivului strategic, va fi asigurată securitatea necesară în vederea circulaţiei articolelor pirotehnice nu numai pentru generaţia actuală, ci şi pentru generaţia viitoare. Asigurarea respectării indicilor parametrilor de securitate al articolelor pirotehnice şi utilizării acestora în strictă conformitate cu destinaţia lor specială va conduce la diminuarea riscurilor şi incidentelor cu articole pirotehnice cauzate de calitatea acestora, folosirea incorectă şi contrar destinaţiei acestora, va diminua cheltuielile din domeniul ocrotirii sănătăţii ceea ce în ultimă instanţă va contribui la creşterea bunăstării populaţiei.
    
13. 
    Costurile aferente utilizării articolelor pirotehnice ca mijloc de divertisment pentru agenţii economici din Republica Moldova nu vor fi esenţial diferite de aceleaşi costuri pentru activităţile similare din statele vecine. Astfel, utilizarea articolelor pirotehnice nu va cauza pierderea competitivităţii acestora pe pieţele de desfacere şi respectiv diminuarea numărului locurilor de muncă sau a salariilor. Pe de altă parte deficitul sau calitatea articolelor pirotehnice nu vor fi surse de creştere a costurilor serviciilor de aprovizionare cu articole pirotehnice, ceea ce va crea oportunitatea accesului populaţiei la articole pirotehnice de calitate la costuri rezonabile. Toate aceste reprezintă în ultimă instanţă un factor de bunăstare a populaţiei.
    
14. 
    Asigurarea şi menţinerea ordinii şi securităţii publice, necesare pentru asigurarea ordinii de drept, în ultimă instanţă va asigura beneficii tot populaţiei şi agenţilor economici prin mecanismele analizate anterior § 79 şi § 80.
    
15. 
    Bugetul va beneficia, pe de o parte, de venituri din impozitele pe venit a populaţiei şi a agenţilor economic, iar pe de altă parte, de diminuarea cheltuielilor pentru ocrotirea sănătăţii şi ajutoarele sociale.
    

Costuri majore

7. 
   Reieşind din experienţa statelor Europene, în special, a celor care au aderat la UE în ultimul timp şi au fost nevoite să armonizeze legislaţia din domeniu cu cea Europeană, implementarea Legii privind regimul articolelor pirotehnice va necesita cheltuieli bugetare nesemnificative. De regulă, majoritatea acestor state au negociat eşalonarea implementării diferitor aspecte şi, deseori, prelungirea termenului de implementare.
   
8. 
   Principalele costuri sînt legate de obţinerea standardelor pentru pirotehnie necesare întru evaluării conformităţii articolelor pirotehnice la compartimentul corespunderii cerinţelor esenţiale de securitate. Ţările din Comunitatea Europeană sînt disponibile să acorde suport tehnic sau financiar pentru realizarea unui proiect similar în perioada anului 2011-2012.
   
9. 
   Costurile aplicării prevederilor Legii privind regimul articolelor pirotehnice nu vor creşte şi ele, în raport cu cele ce reieşeau din prevederile actelor legislative şi normative actuale. Acestea vor fi şi mai mici deoarece este exclus compartimentul certificarea obligatorie a articolelor pirotehnice importate fiind recunoscute certificatele de conformitate a producătorului, urmînd să fie certificate obligator doar numai articolele produse în Republica Moldova.
   
10. 
    Costuri bugetare suplimentare nu vor fi necesare pentru exercitarea controlului şi supravegherii circulaţiei articolelor pirotehnice. Acest serviciu public este o datorie a statului şi va fi finanţat din buget. Dar, aceste costuri, dacă considerăm impactul economic şi social al articolelor pirotehnice, vor fi economisite prin diminuarea efectelor negative sub aceste aspecte.
    
11. 
    Costurile de adaptare a utilizatorilor la noile prevederi vor fi minime, deoarece Legea nu prevede modificări esenţiale privind obţinerea dreptului de producere, import, transport, distribuire, depozitare şi folosire a articolelor pirotehnice, care au regim special de circulaţie realizat prin licenţiere şi/sau autorizare sub control şi supraveghere permanentă.
    
12. 
    Probabil că, se vor micşora costurile de comercializare a articolelor pirotehnice, importul cărora va fi efectuat doar numai de către persoanele juridice licenţiate în domeniu, cu excluderea acestor operaţiuni pentru persoanele fizice. Acest obiectiv se va realiza prin excluderea certificării obligatorii a articolelor pirotehnice în Republica Moldova. Pînă la acreditarea unui laborator de încercări competent, se interzice importul articolelor pirotehnice din ţările cu care Republica Moldova nu are semnate acorduri de recunoaştere a marcajului staţiunilor de încercări şi certifictelor de conformitate. Dar aceasta, pe de o parte, este o revenire la normalitate, iar pe de altă parte, se preconizează ca reglementările cu privire la mecanismele economice de protecţie şi utilizare durabilă a articolelor pirotehnice să ia în vedere aceste economii la estimarea costului comercializării articolelor pirotehnice.
    

Riscuri

7. 
   Există cîteva riscuri majore care pot influenţa negativ atingerea obiectivelor asumate prin adoptarea proiectului de lege propus.
   
8. 
   În primul rând, există riscul, ca regulamentele, elaborate în conformitate cu prevederile proiectului de lege, să nu corespundă concepţiei şi logicii proiectului de lege. În această situaţie, prevederile legii, în multe cazuri, nu vor avea impactul scontat.
   
9. 
   Implementarea legii adoptate va necesita, după cum se specifică în § 73, resurse financiare mari pentru elaborarea şi implementarea sau procurarea standardelor pentru pirotehnie necesare întru evaluării conformităţii articolelor pirotehnice la compartimentul corespunderii cerinţelor esenţiale de securitate.
   
10. 
    Şi nu în ultimul rînd, există riscul inconsecvenţei implementării prevederilor legii de către organele de stat responsabile. Una din problemele, care poate distorsiona logica legii, ar fi atribuirea incorectă a funcţiilor de elaborare a politicilor, implementare a politicilor şi de monitorizare şi evaluare între diferite organe de stat. Altă problemă constă în atribuirea incorectă a instrumentelor prin care organul respectiv î-şi va atinge obiectivul formulat conform funcţiilor atribuite.
    

5. 
   EVALUAREA IMPACTULUI
   

1. 
   Impactul asupra securităţii publice, individuale şi a parametrilor articolelor pirotehnice
   

Opţiunea 1: status-quo

7. 
   Această opţiune va avea numai efecte negative asupra securităţii publice, individuale şi a parametrilor articolelor pirotehnice. Această concluzie este valabilă reieşind din analiza efectuată în compartimentul 2.2 Evaluarea domeniului reglementat (§10-§19).
   
8. 
   Deşi starea lucrurilor la compartimentul asigurării securităţii şi cerinţelor esenţiale de securitate a articolelor pirotehnice este relativ bună, acesta se datorează nu atît cadrului legislativ actual cît scăderii volumului folosirii articolelor pirotehnice din cauza crizei economice. Sînt, însă, două cauze care în viitor vor contribui la deteriorarea stării securităţii şi cerinţelor esenţiale de securitate a articolelor pirotehnice: proliferarea articolelor pirotehnice şi utilizarea acestora contrar destinaţie lor speciale.
   
9. 
   Proliferarea articolelor pirotehnice impune limitarea cantitativă a numărului de articole pirotehnice care pot fi procurate şi folosite în posesie de către particulari. Efectele proliferării articolelor pirotehnice pot influenţa asupra calităţii controlului şi supravegherii acestora.
   
10. 
    Utilizarea articolelor pirotehnice contrar destinaţiei lor speciale (care la moment este confuză, nedeterminată şi nereglementată) generează instabilitate şi incidente, pune în pericol securitatea publică şi individuală, şi prejudiciază enorm omenirea şi mediul ambiant.
    
11. 
    După cum se vede din compartimentul 2.2 Evaluarea domeniului reglementat (§10-§19), Cadrul normativ actual nu este capabil să stopeze proliferarea articolelor pirotehnice şi utilizarea acestora contrar destinaţiei lor speciale. În situaţia proliferării articolelor pirotehnice, răspîndirea acestora va avea o creştere şi mai rapidă şi mai mare, iar controlul lor va deveni dificil.
    
12. 
    Aceeaşi afirmaţi poate fi făcută şi în raport cu contracararea efectelor distructive ale articolelor pirotehnice.
    
13. 
    Cadrul normativ actual nu prevede protecţia parametrilor cerinţelor esenţiale de securitate a articolelor pirotehnice. În situaţia nerespectării indicilor cerinţelor esenţiale de securitate a articolelor pirotehnice, utilizării contrar destinaţiei, transformării şi modificării neautorizate a acestora, va pune în pericol omenirea.
    

Opţiunea 2: modificarea şi completarea actualului cadru legislativ şi normativ

7. 
   După cum s-a menţionat mai sus (§39-40) opţiunea dată presupune efectuarea de modificări şi completări operative la momentul cînd în baza prevederilor actelor legislative şi normative chestiunea apărută nu va putea fi soluţionată, rămânând, însă, în cadrul conceptual vag. Ca rezultat, impactul sumar al acestei opţiuni asupra cerinţelor esenţiale de securitate ale articolelor pirotehnice va fi negativă.
   
8. 
   De regulă modificările şi completările se operează cînd situaţia devine critică. Dacă putem presupune că proliferarea articolelor pirotehnice şi folosirea acestora contrar destinaţie lor speciale, chiar în situaţia unei decizii întîrziate, mai poate fi restabilită, restabilirea stării lucrurilor în vederea controlului securităţii pirotehnicei este problematică.
   
9. 
   Şi mai problematică este capturarea articolelor pirotehnice introduse în ţară pe cale ilegală, precum şi depistarea şi retragerea forţată din circuit a articolelor pirotehnice cu termen de valabilitate expirat, modificate neautorizat sau care nu corespund la cerinţele esenţiale de securitate, precum şi casarea şi distrugerea acestora. Multe din aceste articole pirotehnice vor genera incidente şi suferinţe umane.
   

Opţiunea 3: adoptarea Legii privind regimul articolelor pirotehnice

7. 
   Proiectul de Lege privind regimul articolelor pirotehnice include mai multe prevederi chemate să aibă un efect pozitiv asupra stării controlului şi supravegherii circulaţiei articolelor pirotehnice, indicilor parametrilor de securitate al articolelor pirotehnice, securităţii publice şi individuale a persoanelor.
   
8. 
   Proiectul de Lege prevede un set de obiective ce trebuie atinse prin respectarea şi implementarea normelor propuse. Sumar aceste obiective se referă la restricţii şi interdicţii în domeniul pirotehnicei, clasificarea articolelor pirotehnice după categorii, stabilirea regimului de circualie a acestora, limita de vîrstă pentru folosirea articolelor pirotehnice, cerinţelel esenţiale de securitate, condiţiile de licenţiere, supravegherea şi controlul în domeniul dat, categoriile de articole pirotehnice care pot circula liber şi nu necesită cunoştinţă în domeniu, precum şi categoriile de articole pirotehnice care por fi utilizate numai de către pirotehnicieni autorizaţi, reglementarea efectuării spectacolelor pirotehnice şi focurilor de artificii, determinarea promptă şi exhaustivă a destinaţiei speciale a arrticolelor pirotehnice.
   
9. 
   Proiectul prevede condiţiile de acordare a licenţei şi carnetului de pirotehnician; condiţiile de transportare, depozitare şi folosire a articolelor pirotehnice; suspendarea, revocarea şi anularea carnetului de pirotehnician; retragerea şi suspendarea licenţei.
   
10. 
    Proiectul prevede regimul introduceri pe teritoriul Republicii Moldova şi scoaterii de pe teritoriul Republicii Moldova a articolelor pirotehnice; producerea articolelor pirotehnice; regimul procurării şi folosirii produselor pirotehnice.
    
11. 
    Proiectul prevede obligaţiile producătorilor, importatorilor şi distribuitorilor, precum şi obligaţiile pirotehniciienilor şi condiţiile de autorizare a acestora.
    
12. 
    Proiectul prevede condiţiile pe care trebuie să le întrunească articolelle pirotehnice pentru a putea fi introduse pe piaţă sau comercializate; marcarea şi eticetarea articolelor pirotehnice.
    
13. 
    Proiectul de lege prevede şi instrumentele necesare pentru a atinge obiectivele în vederea asigurării unui control riguros asupra circulaţiei articolelor pirotehnice, respectării regulilor şi condiţiilor de folosire a articolelor pirotehnice conform destinaţiei lor speciale.
    

1. 
   Impactul economic
   

7. 
   Cu excepţia costurilor aferente obţinerii carnetului de pirotehnician, avizului pentru funcţionarea depozitului de articole pirotehnice şi autorizaţiei de acces la lucrările cu articole pirotehnice, impactul economic major este cauzat de incidentele cu articole pirotehnice rezultate din utilizarea acestora contrar destinaţiei lor speciale, precum şi necesitatea instituirii şi aprobării regulamentului autorităţii de certificare a articolelor pirotehnice. Avizarea efectuării specatacolelor pirotehnice şi focurilor de artifici se va face fără achitarea unor taxe.
   

Opţiunea 1: status-quo

7. 
   Lipsesc prevederile privind costurile aferente obţinerii carnetului de pirotehnician, avizului pentru funcţionarea depozitului de articole pirotehnice şi autorizaţiei de acces la lucrările cu articole pirotehnice. Ca rezultat va fi diminuată rata creşterii economice.
   
8. 
   Din cauza inexactităţii reglementării privind destinaţia specială a articolelor pirotehnice, utilizării neregulamentar a acestora sporeşte esenţial numărul incidentelor şi delictelor comise cu folosirea articolelor pirotehnice, fapt care pune în pericol viaţa şi sănătatea consumatorilor şi a celor din jur, sporind astfel cheltuielile pentru serviciile asistenţei medicale. Prezenţa în circuitul civil a articolelor pirotehnice introduse în ţară ilegal (prin contrabandă), deteriorate sau care nu corespund cerinţelor esenţiale de securitate, duce la sporirea incidentelor cu articole pirotehnice. Pe piaţă trebuie să fie numai articole pirotehnice admise în circuitul civil din UE, fiind excluse articolele pirotehnice interzise. Introducerea liberă pe piaţă a articolelor pirotehnice, dar sub supraveghere, exclude unele eventuale incidente de proporţii şi va duce la dezvoltarea domeniului respectiv şi creşterea economică prin control riguros şi excluderea traficului ilicit de articole pirotehnice.
   
9. 
   Un alt sector afectat direct va fi prestarea serviciilor de către agenţii economici licenţiaţi în domeniul pirotehnicei, precum şi respectarea cerinţelor esenţiale de securitate. Astfel, circuitul civil al articolelor pirotehnice va fi afectat de dispariţia fără urmă, precum şi apariţia în circuitul civil a unor articole pirotehnice fără provenienţă legală sau introduse în ţară ilicit.
   
10. 
    Controlul incomplet asupra articolelor pirotehnice, regimul loial al acestora va afecta şi activitatea agenţilor economici din alte sectoare, unde dispozitivele de aprindere sau deflagrare a articolelor pirotehnice se utilizează pentru iniţierea explziilor. Impactul va fi negativ, afectând costurile de comercializare şi, în consecinţă, afectând competitivitatea produselor pe piaţa de desfacere.