Mali ssn review Chapter III draft

Annexe 1 : Glossaire

Pour beaucoup des termes spécifiques utilisés dans ce rapport, il n’existe pas de consensus général sur une définition universelle. Afin d’éviter tout malentendu, les définitions utilisées dans ce rapport sont présentées ci-dessous.

Pauvreté et vulnérabilité

Pauvreté chronique

Pauvreté qui perdure d’année en année, en général à cause de facteurs structurels de longue durée affectant les ménages, tels que de maigres avoirs ou le fait d’habiter dans une localité pauvre, éloignée des marchés et des services.

Pauvreté transitoire

Pauvreté que connaissent les ménages pendant certaines années mais pas toutes. Ils peuvent être temporairement pauvres à cause de chocs temporaires idiosyncratiques ou covariants, allant d’une maladie au sein du ménage, jusqu’à la perte d’un travail, en passant par la sécheresse ou une crise macroéconomique.

Vulnérabilité

Vraisemblance ou probabilité qu’un ménage passe au dessous du seuil acceptable défini pour un indicateur donné et tombe dans la pauvreté.

Protection sociale

Protection sociale

Ensemble d’interventions publiques visant à soutenir les membres de la société plus pauvres et plus vulnérables, ainsi qu’à aider les individus, les familles et les communautés à gérer les risques. La protection sociale englobe les filets sociaux (assistance sociale), l’assurance sociale, les politiques du marché du travail, les fonds sociaux et les services sociaux.

Assistance sociale

Synonyme de « filet social ».

Filet social

Programme de transferts non contributifs ciblant de l’une ou l’autre manière les pauvres et les personnes vulnérables à la pauvreté et aux chocs.

Assurance sociale

Programmes contributifs conçus pour aider les ménages à s’assurer eux-mêmes contre les baisses soudaines de revenus. Les types d’assurance sociale comprennent l’assurance publiquement fournie ou mandatée contre le chômage, la vieillesse (pensions), le handicap, le décès du soutien principal et la maladie.

Evaluation des programmes

Efficacité

Rapport entre les objectifs fixés et les résultats obtenus ou espérés du programme, en prenant en compte leur importance relative.

Efficience

Rapport entre les résultats obtenus et les ressources utilisées pour les atteindre. Une intervention efficiente utilise les ressources les moins coûteuses possibles pour produire les résultats souhaités. L’efficience mesure les produits qualitatifs et quantitatifs en relation avec les résultats.

Impact

Effets à long terme, positifs ou négatifs.

Viabilité

Poursuite des avantages après la fin de l’intervention. Probabilité d’obtention des avantages sur le long terme.

Annexe 2 : Principe de conception des bonnes pratiques de soutien direct tirés de l’expérience internationale

Des bonnes pratiques de conception de l’assistance sociale (soutien direct) se dégagent quatre principes fondamentaux de conception :

Sélection des ménages bénéficiaires du soutien direct

Il est bien connu que plus les critères d’éligibilité sont généreux, plus grand est le réservoir des candidats à l’assistance sociale et plus élevé est le coût du programme. Celui-ci dépend également du niveau et de la durée des prestations (voir plus loin). Par exemple, dans le cas du programme de pension de vieillesse de l’assistance sociale, le Népal a fixé à 75 ans la limite d’âge pour l’éligibilité. Cette mesure a indubitablement restreint le réservoir des bénéficiaires et maintenu le programme dans les limites établies par le budget disponible, mais le programme n’a pas pu atteindre certains des groupes vulnérables critiques, même légèrement en-dessous de 75 ans. D’un autre coté, certains pays ont établi un seuil d’éligibilité très bas à 60 ans, (et même en-dessous), ce qui a produit le résultat contraire : les bénéficiaires étaient trop nombreux et le budget très élevé. Pour surmonter ce genre de difficultés, beaucoup de pays ont maintenant recours à la limitation des transferts sociaux monétaires aux, disons, 10 % les plus pauvres de la population. Le programme pilote de transferts sociaux monétaires du district de Kolomo en Zambie est un exemple de limitation de la couverture aux 10% les plus pauvres de la population.

La détermination de l’éligibilité et de la sélection des bénéficiaires éligibles varie largement d’un pays à l’autre en fonction de : i) la faisabilité administrative et ii) l’information disponible. Quand ces deux conditions sont médiocrement satisfaites, des pays (comme le Rwanda) ont recours à des approches de ciblage par les communautés. La bonne pratique impose cependant la validation de ces sélections à travers un système de communication transparent. Dans le programme Oportunidades du Mexique (transfert monétaire conditionnel), par exemple, les listes des bénéficiaires sont présentées au cours de réunions communautaires, ce qui donne aux communautés la possibilité de déceler les erreurs d’exclusion et d’inclusion. Dans tous les cas, un mécanisme de réclamation est indispensable pour assurer que la communauté est satisfaite de l’approche de ciblage utilisée.

Lorsque la limitation de l’information est moins sévère, les pays ont adopté des tests des moyens d’existence à l’aide de variables de remplacement (proxy means tests – PMT). Il s’agit d’une méthode de ciblage où le score de chaque candidat est généré à partir de caractéristiques des ménages assez faciles à observer – généralement des caractéristiques non liées au revenu, telles que la localisation et la qualité du logement, la possession de biens durables, le nombre d’enfants, le niveau d’instruction, etc. Un seuil en-dessous duquel un ménage devient éligible a été établi pour le score. Même lorsqu’une approche de ciblage communautaire comme celle décrite plus haut est adoptée, il est toujours possible de passer progressivement à une méthode PMT, en établissant une présélection des ménages susceptibles de bénéficier des prestations et en utilisant ensuite les réunions communautaires pour assurer la transparence et éviter les erreurs d’inclusion et d’exclusion. Beaucoup de pays à faible revenu ont recours à cette combinaison de PMT et de validation communautaire pour la sélection des bénéficiaires, en général des programmes de filets sociaux. Le Bangladesh est un exemple récent, où un programme de filet social utilisant une combinaison de PMT et de validation communautaire est actuellement mis en place.

Détermination du niveau des prestations

La détermination du niveau de soutien direct de l’assistance sociale est une question délicate dans tous les pays. Il est difficile de dégager des conseils stratégiques précis à partir des expériences internationales mais il est toutefois possible d’identifier quelques principes directeurs. Habituellement, dans les programmes de dernier recours visant à réduire l’extrême pauvreté, tels que celui proposé au Rwanda, le niveau des prestations est fixés comme une fraction de l’écart de revenu des bénéficiaires cibles. Le niveau de cette fraction dépend du budget disponible et du nombre de personnes en situation d’extrême pauvreté. L’Arménie et la Géorgie ont appliqué ce principe en utilisant des PMT.

À cet égard, il peut être utile d’opérer certains rapprochements entre les informations disponibles sur les ménages. Ainsi, l’information sur le nombre de ménages extrêmement pauvres peut, par exemple, être combinée à celle sur leur écart de revenu (pauvreté), de manière à déterminer les besoins financiers pour un niveau de prestations donné. On peut alors juger de la faisabilité (accessibilité financière) des différentes options de niveau de prestations et décider du niveau acceptable dans le cadre de l’enveloppe budgétaire disponible.

Le niveau des prestations ne doit pas nécessairement être fixé à la même hauteur pour tous les types de ménages. Il devrait de préférence varier. Des formules variables de détermination des prestations sont souvent la norme dans de nombreux pays, principalement parce qu’elles permettent des variations dans la situation des ménages (telles que le nombre d’enfants, la présence d’un enfant ou d’une personne handicapée, la longue maladie du chef de famille, etc.) Un très bon exemple (réussi) de formule variable de détermination des prestations est celui du Programme Bolsa Familia du Brésil. Celui-ci fournit deux types de prestations : une prestation de base pour toutes les familles extrêmement pauvres et une prestation variable qui dépend de la composition et des revenus de la famille.

Quelle que soit la méthode adoptée pour déterminer le niveau des prestations, il est utile de l’évaluer en pourcentage de la dépense de consommation des ménages extrêmement pauvres. La générosité du programme peut être évaluée à partir de cette proportion. Plus celle-ci est élevée, plus généreux sera le programme. Le maintien d’un niveau généreux de prestations risque d’affecter l’offre de main-d’œuvre à cause d’un effet contraire de démotivation : même en présence d’opportunités d’emploi offertes par le marché du travail, les ménages peuvent en effet choisir de rester dans le programme « généreux ». Bien que cette préoccupation à propos de l’impact du niveau des prestations sur la motivation au travail soit théoriquement valable, elle ne s’applique pas aux programmes ciblant les ménages extrêmement pauvres où aucune main-d’œuvre adulte n’est disponible pour participer au marché du travail (handicapés ou personnes âgées).

Mécanismes de fourniture des prestations et modalités de paiement

Quatre principes guident généralement le mécanisme de fourniture des prestations : i) assurer la fiabilité et la régularité des paiements ; ii) maintenir la redevabilité (questions de gouvernance) et prévenir la fraude ; iii) réduire les coûts de transaction des bénéficiaires ; et iv) minimiser le coût administratif de la fourniture. Un certain nombre d’agences ou de canaux sont disponibles pour la fourniture des prestations – agences bancaires, agences bancaires itinérantes, bureaux de poste, agences publiques décentralisées, ONG – et le mode choisi doit dans tous les cas satisfaire aux quatre principes précités et il doit être disponible et approprié à la situation particulière du pays. Sans surprise, les modes choisis varient énormément d’un pays à l’autre. Lorsqu’un contractant ou une agence est sélectionné, un contrat incitatif basé sur les performances peut être utilisé, comme l’a fait le programme Bolsa Familia au Brésil. Le Kenya a testé un programme pilote de transferts monétaires aux orphelins et enfants vulnérables utilisant un processus d’appel d’offres pour la sélection de l’agence de service la moins coûteuse. L’avantage de ces agences de services contractuelles est que les contrats peuvent être revus en fonction des performances. Dans les pays ayant une infrastructure TI plus ou moins développée, les cartes de crédit et les cartes à puce sont utilisées pour transférer l’aide monétaire. Dans l’État de Gujarat en Inde, un programme pilote d’utilisation des cartes à puce est à l’essai pour le transfert de l’assistance sociale. Il est difficile de recommander une option ou des mécanismes spécifiques : le principal défi est d’adapter un mécanisme fiable aux conditions du pays et d’éviter tout effet contraire involontaire.

Suivi et évaluation des programmes de transferts monétaires

Le suivi des programmes est extrêmement important pour les programmes de filets sociaux, et en particulier pour les transferts monétaires. Un suivi systématique aide à évaluer si le programme est correctement mis en œuvre à tous les niveaux et à apporter des corrections à mi-parcours si la mise en œuvre laisse à désirer. L’évaluation complète le système de suivi dans la mesure où elle permet d’apprécier les effets distributifs des programmes de transferts monétaires. En dépit de l’importance critique du suivi et de l’évaluation, la majorité des programmes de filets sociaux n’ont malheureusement aucun système de suivi et évaluation crédible en place.

Le suivi est une activité continue et est habituellement effectué à tous les niveaux – village, district et national. Son rôle principal est d’évaluer si le programme est bien mis en œuvre conformément à la façon dont il est conçu, avec les résultats escomptés. Son coût annuel doit être prévu dans les coûts du programme et il doit faire partie intégrante du cadre programmatique. Un bon système de suivi doit récolter l’information sur les résultats clés du programme. Une bonne pratique veut que le suivi soit assuré par une agence indépendante, extérieure à l’agence ou institution chargée de la mise en œuvre du programme. Une expérience internationale bien documentée de bon suivi nous vient de la Zambie. Le programme pilote de transferts sociaux monétaires du district de Kalmo (réalisé avec l’assistance technique de l’Allemagne) a mis en place un suivi par un tiers, concentré sur la qualité de la gestion du programme, l’efficacité du ciblage, la régularité du paiement des transferts et même leur utilisation par les bénéficiaires.

Il ne suffit pas de connaitre les résultats du programme, il faut aussi connaitre son impact sur le bien-être des ménages, qui est le but ultime du programme de transferts monétaires. Plusieurs techniques sont disponibles pour réaliser une évaluation d’impact. On peut distinguer deux approches. La première est quantitative et collecte l’information sur un échantillon aléatoire de ménages appartenant au groupe de traitement et au groupe témoin, au moment du lancement du programme et après un laps de temps donné (disons une année). Des techniques économétriques sont alors utilisées pour évaluer l’impact du programme.⁵⁶ L’autre approche, complémentaire à la première, est l’évaluation qualitative qui est basée sur des entretiens avec des groupes focaux et avec des informateurs clés, ainsi que sur l’observation directe. Bien que les évaluations qualitatives ne soient pas représentatives, elles offrent de riches informations sur le fonctionnement du programme, ses mérites et ses lacunes.

Une variante de l’évaluation descriptive est l’« évaluation du processus », qui est probablement la technique d’évaluation la plus courante, appliquée dans beaucoup de pays. Son approche consiste à évaluer et à documenter la manière dont est exécuté chacun des processus sous-tendant un programme de transferts. Elle aide à aborder la question de savoir ce qui arrive à travers le programme. L’évaluation du processus complète puissamment, sans pour autant s’y substituer, le système de suivi interne et les autres évaluations mentionnées ci-dessus. L’exemple de la Zambie vaut qu’on le cite à nouveau : en plus d’autres évaluations, il comprenait une évaluation du processus par des évaluateurs externes, qui a contribué à améliorer la capacité de suivi car elle a révélé des faiblesses spécifiques dans certains processus de base de la mise en œuvre du programme.


Source : Grosh et coll. 2008. ‘The Design and Implementation of Effective Safety Nets: For Protection and Promotion’. Banque mondiale.