Mpetencji do podejmowania samodzielnych decyzji dzielimy organy na

ROZDZIAŁ I – POJ CIE KONTROLI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ, JEJ ZADANIA, RODZAJE, CECHY I SYSTEM Poj cie kontroli administracji publicznej Kontrolą jest obserwowanie, ustalanie czy wykrywanie staniu faktycznego, porównywanie rzeczywistości z zamierzeniami, występowanie przeciwko zjawiskom niekorzystnym oraz sygnalizowanie określonym jednostkom o dokonanych spostrzeżeniach. Inaczej mówiąc, kontrola polega na: ? ustaleniu istniejącego stanu rzeczy, ? ustaleniu jak być powinno, ? zestawieniu tego, co istnieje z tym jak być powinno, co przewidują wzorce, normy. Kontrola określana bywa za pomocą terminów takich jak: inspekcja, rewizja, wizytacja itp. Inspekcja – jest kontrolą wykonywaną poprzez bezpośrednią obserwację zachowania się badanej jednostki i porównywania tego zachowania z odpowiednimi wzorcami zachowania poprawnego.. Lustracja – jest kontrolą skierowaną nie na zachowanie się podmiotu, ale zwykle na określony przedmiot, na jego rzeczywisty stan, jego cechy w porównaniu z odpowiednimi wzorcami określającymi stan pożądany. Rewizja – łączy się z reguły z kontrolą w dziedzinie finansów, polegającą na konfrontacji stanu faktycznego środków finansowych i majątkowych jednostki kontrolowanej z odpowiednia dokumentacją i ocenie prawidłowości dysponowania tymi składnikami. Wizytacja – kontrola mająca na celu bezpośredni wgląd w działalność jednostki kontrolowanej w jej całokształcie. Nadzór jest pojęciem szerszym niż kontrola. Nadzór obejmuje zawsze kontrole oraz prawo do stosowania środków nadzorczych. O nadzorze mówi się wówczas, gdy wchodzi w grę prawo wydawania poleceń. Zadania kontroli administracji publicznej Ze względu na różnorodność działalności administracyjnej konieczne jest istnienie pewnego systemu instytucji kontrolnych. Poszczególne instytucje musza być wzajemnie do siebie dostosowane i powiązane. Rolę kontroli można określić jako wtórną, ponieważ jej zadaniem jest zapobieganie błędom w działaniu administracji. Kontrola zatem musi być proporcjonalna do rozmiarów działania administracji. Dobry system kontroli musi nie tylko wykrywać błędy, ale także określać ich przyczyny, a także musi zapobiegać powstawaniu nowych. Kontrola ogarnia wszystkie czynniki wpływające na wyniki działalności, czyli legalność, celowość, szybkość, terminowość, gospodarność. Kontrola nigdy nie obejmuje całego procesu administrowania, dotyczy jego fragmentu. Rodzaje kontroli Z punktu widzenia zakresu kontroli można wyróżnić kontrolę: 1. zupełna – obejmuje całość działania kontrolowanej jednostki, oznacza to objecie zarówno zakresu kompetencji organu, jak również ze wszystkich możliwych stron: od strony przestrzegania prawa, gospodarności, celowości itd. 2. ograniczona Ze względu na etap działania, w który wkracza organ kontrolny wyróżniamy kontrolę: 1. wst pna – polega na możliwości badania samych zamierzeń organu. Organ ma obowiązek przedstawić organowi kontrolującemu dokumentację działania jeszcze przed jego rozpoczęciem. Taka kontrola ma duże zalety, bo zapobiega powstawaniu błędów i nadużyć, jednak powoduje duże komplikacje, opóźnia tok pracy, zmniejsza odpowiedzialność organu kontrolowanego za efekty działania. Organ kontrolujący staje się w rzeczywistości organem nadzorującym 2. faktyczna – wykonywana w czasie trwania działania, wpływa na dalszy bieg tego procesu, bowiem od prawidłowości przebiegu działania zależy wynik końcowy. Kontrole faktyczna sprawują dość liczne organy. 3. nast pna – jest najbardziej typową, najczęściej spotykaną i najbardziej efektywną forma kontroli. Wnioski kontroli dotyczą już zakończonych działań. Stwarza do możliwość wpływu na linię i sposób postępowania organu na przyszłość. Ze względu na usytuowanie organu kontrolującego względem organu kontrolowanego wyróżniamy kontrolę: (określenie ma charakter względny, ten sam organ może być traktowany jako organ jednej lub drugiej kontroli) 1. wewn trzną – taka kontrolą jest niewątpliwie sytuacja gdy organ kontrolujący i kontrolowany wchodzą w skład tej samej jednostki organizacyjnej. Każda kontrola wykonywana przez inną jednostkę może być określana jako zewnętrzna z punktu widzenia jednostki kontrolowanej, jednak z punktu widzenia innej jednostki, której podporządkowany jest organ kontrolowany i kontrolujący jest to kontrola wewnętrzna, bo jest wykonywana w systemie podległych tej jednostce podmiotów. W najszerszym zakresie może być określana jako wewnętrzna kontrola wykonywana przez jakikolwiek organ administracji względem innej jednostki organizacyjnej administracji publicznej. Kontrolę taką można określić jako wewnątrzadministracyjną. 2. zewn trzna – każda kontrola dokonywana przez organ strukturalnie nie włączony do systemu administracji publicznej, a skierowana na jej działalność np. kontrola NIK-u, kontrola sądowa, parlamentarna. Zawsze organem kontroli jest organ spoza systemu organów administracji, niezwiązany stosunkiem zależności. Jest to forma kontroli niezawisłej od administracji. Inny podział: 1. z urz du – na celu ochronę interesu społecznego, publicznego 2. na wniosek – ma na celu ochronę interesu indywidualnego. Cechy kontroli ? bezstronna, ocena powinna być w pełni obiektywna, organ kontrolujący nie może ponosić odpowiedzialności za działalność organu kontrolowanego, tylko wtedy możemy mieć do czynienia z kontrolą obiektywną. Taka kontrolą jest np. kontrola NIK-u, sadowa, Rzecznika Praw Obywatelskich ? fachowa, kontroler powinien być wybitnym znawcą badanej działalności, musi znać dobrze kryteria, którymi ma się posługiwać, powinien zakresem wiedzy i doświadczenia przewyższać tych których kontroluje. Kontroler musi być specjalista w danej dziedzinie, inaczej naraża organ kontrolujący na utratę autorytetu. ? efektywna, zadaniem kontroli jest ocena prawidłowości działania organu, ujawnieni błędów, wad, wskazanie ich źródeł. Efektywność kontroli oznacza należyte wykorzystanie wyników kontroli dla poprawy działalności aparatu administracyjnego. Efektywność oznacza także możliwie najlepszy stosunek miedzy nakładami a wynikami. Możliwie najniższe nakłady przeznaczone na kontrole – oszczędność, możliwie najlepsze wyniki – skuteczność. System kontroli administracji publicznej Kontrola sprawowana przez: ? organy państwowe, niezawisłe od administracji ? instytucje kontrolne usytuowane w systemie administracji ? inne instytucje i społeczeństwo.

Etyczne aspekty funkcjonowania administracji publicznej Administracja publiczna Definicje korupcji Bank Światowy: Korupcja to nadużywanie stanowisk publicznych do osiągania prywatnych korzyści Konwencja o korupcji (Strasburg 1999 r.): Korupcja oznacza żądanie, proponowanie, wręczanie oraz przyjmowanie: łapówki, nienależnej korzyści lub obietnicy w celu wypaczania prawidłowego wykonania lub wymaganego zachowania Korupcja to: przyjęcie przez osobę pełniącą funkcję publiczną korzyści majątkowej uzależnienie przez osobę publiczną dokonania czynności służbowej od otrzymania łapówki lub naruszenia prawa udzielenie (obietnicę) korzyści majątkowej przez osobę publiczną w związku z pełnieniem funkcji publicznej powołanie się na wpływ w instytucji państwowej i podjęcia się pośrednictwa w zamian za korzyść majątkową Formy korupcji przekupstwo, dzięki któremu dochodzi do zakupu rządowych zamówień - kontraktów i innych korzyści, otrzymania koncesji, zmiany decyzji sądu oraz uchylenia się od obowiązku opłat celnych, podatkowych i innych kradzież, czyli świadome, niezgodne z prawem dysponowanie środkami budżetowymi i majątkiem będącymi dobrem publicznym faworyzowanie, protekcja, nepotyzm, kumoterstwo kupczenie wpływami, czyli finansowanie wyborów lub partii politycznych w zamian za uzyskiwanie wpływów Korupcja a odpowiedzialność prawna Na podstawie Kodeksu Karnego: n art. 228 Łapownictwo bierne (zwane także sprzedajnością) - popełnia je każdy, kto w związku z pełnieniem funkcji publicznej przyjmuje korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę. n art. 229 Łapownictwo czynne (zwane także przekupstwem) – popełnia je każdy, kto udziela albo obiecuje udzielić korzyści majątkowej lub osobistej osobie pełniącej funkcję publiczną w związku z pełnieniem tej funkcji. n Sankcje grożące za popełnienie ww. przestępstw, zarówno w wypadku łapownictwa biernego, jak i czynnego, są uzależnione od rodzaju popełnionego przestępstwa i mogą być różne (grzywna, kara ograniczenia wolności, a nawet pozbawienie wolności do lat 12). Koszty korupcji makrofiskalne: utrata przychodów (z podatków, ceł i prywatyzacji) oraz ponoszenie nadmiernie wysokich kosztów ograniczenie inwestycji i wzrostu gospodarczego, np. przez nadużywanie kompetencji regulacyjnych i niewłaściwie przeprowadzane zamówienia publiczne obciążenia dla społeczeństwa, a ubogich obywateli w szczególności (łapówki) utrata zaufania do instytucji życia publicznego (brak dyscypliny podatkowej, itp) Rozwiązania korupcjogenne 1. nadmiar kompetencji w ręku jednego urzędnika 2. dowolność w rozstrzyganiu spraw 3. lekceważenie dokumentacji i sprawozdawczości 4. słabość kontroli wewnętrznej 5. nierówność w dostępie do informacji 6. brak odpowiedzialności osobistej 7. brak specjalnych rozwiązań antykorupcyjnych 8. nadmierne korzystanie z usług zewnętrznych 9. uchylanie się przed kontrolą państwową Obszary zagrożenia korupcją 1. procedury prywatyzacyjne 2. gospodarowanie majątkiem publicznym 3. działalność funduszy celowych i agencji 4. udzielanie zamówień publicznych 5. finansowanie partii politycznych 6. udzielanie kontyngentów i koncesji 7. działalność administracji skarbowej 8. działalność służb celnych 9. działalność służb nadzoru i inspekcji 10. działalność Policji 11. finansowanie badań naukowych Dziedziny życia społecznego, w których – zdaniem badanych - korupcja występuje najczęściej (dane w %) Na podstawie: Anna Kubiak, Codzienne doświadczenia korupcyjne Polaków. Barometr korupcji 2006. Raport z badań. Fundacja im. S. Batorego, 2006. Instytucje, w których wręczano łapówki (dane w % - dotyczą tylko zbioru osób przyznających się do wręczania łapówek) Na podstawie: Anna Kubiak, Codzienne doświadczenia korupcyjne Polaków. Barometr korupcji 2006. Raport z badań. Fundacja im. S. Batorego, 2006. Obszary aktywności antykorupcyjnej Ramy prawne niezależne i sprawne sądownictwo przewidywalność prawa niezależność prokuratury Stabilność polityczna system wielopartyjny, wiarygodne partie polityczne jawność finansowania partii jawność obrad parlamentarnych jawność deklaracji majątkowych polityków Obszary aktywności antykorupcyjnej cd. Zarządzanie sektorem państwowym korpus służby cywilnej nowoczesne zarządzanie budżetowe podatki i cła decentralizacja Partycypacja społeczna swobodny przepływ informacji możliwość wglądu w projekty aktów prawnych rola niezależnych mediów i sektora non-profit Siedem zasad życia publicznego – Komisja Nolana (Wielka Brytania) Komisja Nolana powołana została przez J. Majora w 1994 r. pod wpływem skandalu „Cash for Questions” Zasada bezstronności Zasada niezawisłości Zasada obiektywizmu Zasada odpowiedzialności Zasada jawności Zasada uczciwości Zasada przywództwa Ranking krajów UE pod względem Indeksu Percepcji Korupcji Transparency International (w 2006 r.) miejsce miejsce w UE po kraj wskaźnik w rankingu rozszerzeniu 1 1 Finlandia 9,6 4 2 Dania 9,5 6 3 Szwecja 9,2 10 4 Holandia 8,7 Austria 11 5 Wlk. Brytania 8,6 Luksemburg 16 8 Niemcy 8,0 Francja 18 9 7,4 Irlandia 20 11 Belgia 7,3 23 12 Hiszpania 6,8 Ranking krajów UE pod względem Indeksu Percepcji Korupcji Transparency International (w 2006 r.) cd. 24 13 Estonia 6,7 26 14 Portugalia 6,6 Malta 28 15 6,4 Słowenia 37 17 Cypr 5,6 41 18 Węgry 5,2 45 19 Włochy 4,9 Czechy 46 20 4,8 Litwa Łotwa 49 22 4,7 Słowacja 54 24 Grecja 4,4 57 25 Bułgaria 4,0 61 26 Polska 3,7 84 27 Rumunia 3,1 Indeks Percepcji Korupcji Transparency International w Polsce rok wskaźnik miejsce na świecie 1996 5,57 24 1997 5,08 29 1998 4,6 40 1999 4,2 44 2000 4,1 45 2001 4,1 44 2002 4,0 47 2003 3,6 64 2004 3,5 67 2005 3,4 70 2006 3,7 61 Rekomendacje TI Polska 1. Więcej odpowiedzialności n Wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do sejmu oraz wszystkich szczebli samorządu terytorialnego n Wprowadzenie osobistej odpowiedzialności majątkowej urzędników za błędne decyzje i nie załatwianie spraw w terminie n Uregulowanie prawne konfliktu interesów n Wprowadzenie procedur antykorupcyjnych 2. Więcej przejrzystości n Nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej n Podniesienie jakości stanowionego prawa 3. Więcej skuteczności n Wprowadzenie rozwiązań prawnych zobowiązujących rząd i parlament do reagowania na wnioski de lege ferenda przedkładane Sejmowi przez NIK n Wzmocnienie efektywność kontroli wewnętrznej n Usprawnienie pracy prokuratur rejonowych Korupcja w badaniach CBOS 94% Polaków uważa, że korupcja w Polsce stanowi duży problem i jest w naszym społeczeństwie niemal powszechna 71% Polaków uważa, że wielu urzędników państwowych czerpie nieuprawnione korzyści z pełnionych funkcji publicznych 61% Polaków uważa, że przypadki korupcji zdarzają się równie często na szczeblu lokalnym, jak i centralnym

Administracja Publiczna

Struktura administruj publicznej

Organizacja administracji publicznej

Aparat administracji publicznej tworzył zróżnicowany system organów, opierająć się na kryterium zasięgu terytorialnego, wyróżniano administrację centralną i terytorialną. Administracja centralna wykonywana była przez radę ministrów i ministrów, a administracja terytorialna dzieliła się na administracje rządową i samorządową. Terytorialne organy administracji rządowej dzieliły się na dwa pi9ony administracji ogólnej i administracji specjalnej. Administracja ogólna realizowała zadania należące do resortu spraw wewnętrznych, specjalna zajmowała się pozostałymi resortami. Do administracji ogólnej zespolona była, przemysł , handel, rolnictwo, ogi opieka społeczna, sprawy wyznaniowe sztuka i kultura. Fakt zespolenia tworzył nowy podział administracji na zespoloną i nie zespoloną.

Kraj został podzielony na województwa, powiaty gminy miejskie i wiejskie. W województwach wojewodowie(W Warszawie komisarz rządu)

W powiatach starostowie

W gminach głównie organy samorządowe.

Do administracji niezespolonej należały resorty: Spraw wojskowych, sprawiedliwości, skarbu, poczty a od 1932 reform rolnych, wyznań religijnych i oświecenia publicznego, przemysłu i handlu, komunikacji, opieki społecznej.

Podział administracyjny dla administracji nie był jednakowy z podziałem administracyjnym administracji ogólnej. Samorząd stanowił formę udziału społeczeństwa w samodzielnym zaspokajaniu potrzeb życia zbiorowego o znaczeniu lokalnym, bądź grupowym. Samorząd dzielono na terytorialny, gospodarczy i zawodowy(konstytucja marcowa rozbudowała szeroko samorząd a kwietniowa go ograniczała)

Podstawy prawne organizacji i działalności administracji

Ustrojowe prawo administracyjne - regulowało organizację aparatu administracyjnego

Materialne prawo administracyjne - regulowało w oparciu o konkretne przesłanki różne dziedziny życia zbiorowego, które obejmował swą działalnością aparat administracji(uprawnienia i obowiązki administracji i prawa i obowiązki obywateli).

Proceduralne prawo administracyjne - określało formy działania i tryb funkcjonowania organów administracyjnych, oraz ich tryb kontroli

Administracja centralna

Rada ministrów

Jej funkcje polegały na uzgadnianiu działalności ministrów, rozpatrywaniu ich sprawozdań i zatwierdzaniu statutów organizacyjnych ministerstw. Uprawnienia administracyjne realizowała poprzez wydawanie zarządzeń, podejmowanie uchwał i wydawanie aktów administracyjnych. W jej łonie istniał Komitet Ekonomiczny(przedstawiciele 4 resortów gospodarczych), który zajmował się programem gospodarki.

Ministrowie

(…)

… zespolenia tworzył nowy podział administracji na zespoloną i nie zespoloną.

Kraj został podzielony na województwa, powiaty gminy miejskie i wiejskie. W województwach wojewodowie(W Warszawie komisarz rządu)

W powiatach starostowie

W gminach głównie organy samorządowe.

Do administracji niezespolonej należały resorty: Spraw wojskowych, sprawiedliwości, skarbu, poczty a od 1932 reform rolnych, wyznań…

… przez radę ministrów

Jako organ administracji wojewódzkiej działał w dwojaki sposób jako przedstawiciel rządu i szef administracji zespolonej. koordynował działalność administracji, w myśl polityki państwa

posiadał uprawnienia nadzorczo inferencyjne wobec administracji niezespolonej. sprawował nadzór nad składem personalnym kay urzędniczej

mógł zawieszać zarządzenia administracji specjalnej, sprzeczne z polityką rządu

organizował okresowe zebrania kierowników resortów

Wykonywał zadania powierzone mu przez odpowiednich ministrów

podlegała mu policja

sprawował nadzór nad prasą, stowarzyszeniami i samorządem. przysługiwało mu prawo wydawania rozporządzeń wykonawczych na mocyupowaznienia ustawowego. Rada wojewódzka - składał się z członków delegowanych przez samorządy powiatowe, przewodniczył jej wojewoda…

… kompetencjie policji o możliwość umieszczania osób zagrażających bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu w obozie odosobnienia. Postanowienie o odosobnieniu wydawał sędzia śledczy okręgu, okres odosobnienia wynosił 3 miesiące i mógł być przedłużony. Kontrola prasy

Konkretyzacje przepisów dotyczących wolności prasy stanowiło prawo prasowe normowało

tryb powstawania i prowadzenia czasopism, wydawanie książek…

ADMNISTRACJA PUBLICZNA Administracja publiczna rozumiana jest jako zespól działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach. Definicja ta ma charakter mieszany, czyli wyraża przedmiotowo-podmiotowe ujecie administracji. Nie jest to jedyne możliwe ujęcie tematu. Administracja publiczna może być rozumiana zarówno jako aparat wykonawczy państwa, czyli odpowiednie struktury powołane do realizacji zadań państwa lub jego funkcji, jak i działania mające na celu organizowanie warunków oraz zasad kształtowania stosunków społecznych, realizowanych przy zastosowaniu obowiązujących procedur prawnych. Połączenie obu wskazanych form administracji publicznej daje pełny jej obraz. Administracja publiczna - organy administracji wraz z obsługującymi je urzędami, których działalność obejmuje niemal wszystkie dziedziny życia, np. handel, rzemiosło, szkolnictwo, budownictwo mieszkaniowe, transport kolejowy i miejski, funkcjonowanie poczty, ochrona środowiska itp. Funkcja władcza administracji publicznej polega na wykonywaniu prawa oraz zaspakajaniu zbiorowych potrzeb społeczeństwa, z możliwością zastosowania przymusu. Jej zakres w różnych ustrojach ulega zmianom. Realizowana jest z upoważnienia prawa i działa w interesie publicznym. Dla ochrony praw jednostki przed nielegalnym działaniem administracji stworzono szereg instytucji, a zwłaszcza proces administracyjny oraz ochronę sądu administracyjnego. Na administrację publiczną składa się system organów administracji państwowej, organy samorządu terytorialnego, zawodowego, gospodarczego. Funkcję administracji publicznej realizują też zakłady prawa publicznego, fundacje o takim charakterze, można ją wyjątkowo powierzyć innym podmiotom ( np.: organizacjom społecznym. We współczesnych społeczeństwach administracja publiczna ma za zadanie zapewnienie właściwego funkcjonowania ukształtowanego przez Konstytucje, i ustawy porządku prawnego. Realizacja tego zadania może wymagać m.in. stosowania władczych uprawnień, dających możliwość, w miarę potrzeby, uzasadnionego interesem publicznym jednostronnego określania praw, zadań lub obowiązków obywateli albo ich organizacji społecznych bądź gospodarczych. 1 Administracja publiczna działa w ramach prawnie ukształtowanego porządku, jest ona związana tym porządkiem, działając wyłącznie w ramach regulacji określonych Konstytucją i ustawami. Dotyczy to zarówno treści jej uprawnień, jak i metod, środków, zasad i trybu działania oraz organizacji. W polskiej Konstytucji obowiązek ten podkreśla zwłaszcza jej art. 7 stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Do niedawna administrację publiczną utożsamiano z administracją państwową. Zmiany w tym zakresie nastąpiły w 1990r., kiedy to ustawą z dnia 8 marca 1990 r. zapoczątkowano przywracanie samorządu terytorialnego, uprawnionego do działania w sferze lokalnych praw publicznych. Poszerzenia tych uprawnień dokonano w Konstytucji RP z 1997 r., w której jako zasadę przyjęto konieczność decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1). * Administracja publiczna w Polsce to: 1. Administracja rządowa 2. Administracja samorządowa – występuje na szczeblu lokalnym i regionalnym (wojewódzkim), składa się z kolegialnych i jednoosobowych organów wykonawczych powoływanych przez radę gminy (powiatu). Ciałem kolegialnym jest zarząd, organem jednoosobowym natomiast wójt (w gminach wiejskich), burmistrz (w gminach z siedzibą w miastach), prezydent miasta (w miastach wojewódzkich i w gminach miejskich liczących 100 tys. mieszkańców) lub starosta (w powiatach). Na poziomie regionalnym organem wykonawczym sejmiku jest zarząd, którym kieruje marszałek wojewódzki. Według Jana Bocia podstawowym podziałem organów administracji publicznej jest dziś, w związku z przywróceniem samorządu terytorialnego, podział na organy administracji państwowej, organy administracji rządowej i na organy administracji samorządowej. Natomiast wg sposobu powoływania jako kryterium klasyfikacji mamy: -organy wykreowane w drodze powołania jako decyzji administracyjnej (np. wojewoda); - w drodze aktu organy władzy (np. Prezes Rady Ministrów); w drodze wyborów (np. zarząd gminy) czy wreszcie w drodze nominacji. * Hasło wg “Słownika Encyklopedycznego Edukacja Obywatelska” Wydawnictwa Europa. Autorzy: Roman Smolski, Marek Smolski, Elżbieta Helena Stadtmüller. Rok wydania 1999. 2 Ze względu na skład osobowy wyróżniamy - organy jednoosobowe, - kolegialne. Z uwagi na terytorialny zakres działania dzielimy organy na - organy naczelne, - centralne, - terenowe. Natomiast w zakresie podziału organów pełniących całościowe funkcje w państwie wyróżnia się w konstytucji: - centralne organy państwowe, - centralne konstytucyjne organy państwa, - organy naczelne. Na podstawie sposobu podporządkowania wyróżnić można organy: - zdecentralizowane, - podległe hierarchicznie. Według zakresu uprawnień do samodzielnych decyzji organy dzielimy na: - decydujące - pomocnicze. W sferze procesowej na podstawie zdolności do rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych klasyfikacja obejmuje: - organy I instancji, - organy II instancji, a w sytuacjach braku odwołania: - organy decydujące, - organy stopnia wyższego. Klasyfikacja organów administracji publicznej Klasyfikacja jest sprawą umowną. Dlatego można tworzyć różne podziały organów administracji publicznej, w zależności od przyjętego kryterium podziału. Przy tworzeniu każdego podziału należy stosować jednolite kryterium. Poniżej podaję kilka podziałów organów administracji publicznej ( wg E. Ochendowskiego ): a) Organy naczelne i inne organy administracji Podział ten miał pełne uzasadnienie w postanowieniach Konstytucji z 1952 r. Rozdział 5 tej Konstytucji nosił tytuł; „Naczelne organy administracji państwowej". W marcu 1990 3 roku ustawą konstytucyjną nadano temu rozdziałowi tytuł: „Rząd i administracja". Konstytucja z 1997 r. zawiera natomiast rozdział VI zatytułowany: „Rada Ministrów i administracja rządowa". Przepisy konstytucyjne nie wyróżniają obecnie naczelnych organów administracji rządowej, ale ustawy zwykle nazywają niektóre organy naczelnymi organami administracji rządowej. Np.: Komitet Badań Naukowych, utworzony ustawą z 12 stycznia 1991 r. jest naczelnym organem administracji rządowej do spraw polityki naukowej i naukowo-technicznej państwa. Zaś takie organy jak Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów czy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast są określane w ustawach o ich utworzeniu jako centralne organy administracji rządowej. Ustawa 7 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, póz. 368 z późn. zm.) stanowi, że „organami administracji publicznej w rozumieniu niniejszej ustawy są naczelne i centralne organy administracji państwowej..." (art. 20 ust. 2). W tej sytuacji nie można nie wyjaśnić, jakie organy są organami naczelnymi administracji rządowej (państwowej). W świetle postanowień Konstytucji dotyczących Rady Ministrów, jej składu oraz ministrów, jak i uregulowań zawartych w ustawach zwykłych, do naczelnych organów administracji rządowej zaliczyć należy samą Rade Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów oraz osoby powołane do składu Rządu w trybie art. 147 ust. 4 Konstytucji, gdyż do nich - według art. 149 ust. 2 Konstytucji - stosuje się odpowiednio przepisy odnoszące się do ministra kierującego działem administracji rządowej. Do ostatnio wymienionych osób należy Przewodniczący Komitetu Badań Naukowych, który wchodzi w skład Rady Ministrów na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o utworzeniu Komitetu Badań Naukowych. Należy dodać, że w myśl art. 18 ust. 2 ustawy o działaniach administracji rządowej przewodniczącym Komitetu Badań Naukowych jest minister właściwy do spraw nauki, a więc minister kierujący działem administracji rządowej. Zaś ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej (Dz.U. Nr 106, póz. 494 i z 2001 r. Nr 154, póz, 1800) stanowi, że Przewodniczący tego Komitetu jest członkiem Rady Ministrów (art. 4 ust. 2). Tak więc, Konstytucja nie wyróżnia naczelnych organów administracji rządowej, zaś ustawodawstwo zwykle stopniowo odchodzi od wyróżniania takiej grupy organów. Według art. 10 ust. 2 Konstytucji Prezydent RP sprawuje władzę wykonawczą; jest więc organem władzy wykonawczej obok Rady Ministrów. Przepisy Konstytucji przyznają Prezydentowi liczne kompetencje z zakresu administracji. Chociaż Prezydent jest organem o podstawowym znaczeniu dla państwa, a nie tylko dla administracji, to jednak można go 4 zaliczyć do naczelnych organów administracji ze względu na sprawowanie władzy wyko- nawczej oraz zakres jego kompetencji ze sfery administracji. Innych organów administracji centralnej i terenowej - rządowej i samorządowej - nie zalicza się do kategorii naczelnych organów administracji. b) Organy centralne i terenowe (lokalne) W przypadku tego podziału kryterium stanowi terytorialny zasięg działania organu. Organem centralnym jest organ, którego zasięg działania rozciąga się na obszar całego państwa, a organem terenowym - organ, który realizuje swoje kompetencje tylko na określonej części terytorium państwa, np. w województwie, powiecie, gminie czy okręgu. Ten podział organów zakłada, iż terytorium państwowe podzielone jest na mniejsze jednostki terytorialne, przy zastosowaniu zasadniczego bądź specjalnego podziału terytorialnego. Obecnie w Polsce wszystkie organy naczelne są jednocześnie organami centralnymi, ponieważ realizują swoje kompetencje na terytorium całego państwa. Nie zawsze tak być musi. Np. po drugiej wojnie światowej Minister Ziem Odzyskanych, a więc naczelny organ administracji państwowej, realizował swoje kompetencje tylko na części terytorium państwa, a mianowicie na odzyskanych Ziemiach Zachodnich i Północnych. c) Organy decydujące i pomocnicze Tu kryterium podziału stanowi możność decydującego rozstrzygania spraw w drodze czynności prawnych organu (np. przez wydanie aktu administracyjnego). Organy decydujące to organy, które mogą rozstrzygać sprawy w drodze czynności prawnych, a organy pomocnicze - to takie organy, które mogą tylko występować z inicjatywą czy też opiniować przedstawione im sprawy przez organy decydujące bądź też wykonywać jedynie czynności kontrolne. Przykładowo organami pomocniczymi są Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów czy kolegium przy wojewodzie. d) Organy jednoosobowe ( monokratyczne ) i kolegialne Tutaj kryterium podziału stanowi struktura organu, a wiec liczba osób tworzących organ, czy jest to jedna osoba (organ monokratyczny), czy wiele osób (organ kolegialny). Kolegialność organu powoduje, że wolę organu wyraża uchwala zespołu osób. Brak poszczególnych osób w zespole powołanym do rozstrzygania spraw może powodować różne 5 konsekwencje prawne, ustalone bądź przepisami o powołaniu danego organu, bądź też przepisami proceduralnymi. Z reguły w systemie administracji publicznej występują zarówno organy jednoosobowe, jak i organy kolegialne. Organy jednoosobowe są powoływane do załatwienia spraw konkretnych, licznych, wymagających szybkiego rozstrzygnięcia, gdy niezbędna jest wiedza fachowa i gdy chodzi o jasno określoną odpowiedzialność. Organy kolegialne tworzy się do tego, aby ustalały ogólne kierunki działania, cele strategiczne, założenia polityki w poszczególnych dziedzinach działalności państwa. Zaletą organów kolegialnych jest udział w nich wielu osób, dzięki czemu możliwe jest rozważenie argumentów za i przeciw określonym rozwiązaniom czy rozstrzygnięciom, co sprzyja z reguły trafności tych rozstrzygnięć. Do wad kolegialności należy powolność działania, duże koszty, mniejsze poczucie odpowiedzialności za podjęte rozstrzygnięcia i trudność bądź w ogóle niemożność ustalenia osób odpowiedzialnych za treść podjętych uchwał (np. gdy rozstrzygnięcie podjęto w głosowaniu tajnym). Do zalet organu jednoosobowego należą duża operatywność, szybkość podejmowanych decyzji, niższe koszty i wyraźnie określona odpowiedzialność. e) Organy zawodowe i społeczne Organ zawodowy składa się lub jest obsadzany przez osoby, które z tego tytułu otrzymują wynagrodzenie, będące źródłem utrzymania. Chodzi o osoby, które są zatrudnione w danym organie, a więc o urzędników służby cywilnej, pracowników państwowych czy samorządowych. Za organ społeczny uważa się taki organ, w skład którego wchodzą osoby traktujące swą pracę (działalność) w organie honorowo. Nie otrzymują one z tego tytułu stałego wynagrodzenia będącego podstawą ich utrzymania. Mogą natomiast otrzymać diety czy ekwiwalent za utracony zarobek, ale nie jest to równoznaczne z otrzymywaniem wynagrodzenia za pracę. 6 Administracja rządowa - zespół organów administracyjnych, kierowanych przez Radę Ministrów. Administracja rządowa ma strukturę trzystopniową: 1. Szczebel centralny (Rada Ministrów, premier i ministrowie), 2. Wojewoda (przedstawiciel rządu w terenie), 3. Naczelnik powiatu. Organami administracji rządowej w Polsce są: Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów (premier) i jej wiceprezesi, ministrowie oraz obecnie także przewodniczący Komitetu Badań Naukowych i Komitetu Integracji Europejskiej, a ponadto centralne organy administracji rządowej podległe premierowi i Radzie Ministrów. Na szczeblu terenowym administracja rządowa tworzą organy administracji ogólnej (wojewoda, starosta) i organy specjalne (spraw finansowych, dróg publicznych, archiwów państwowych, urzędów górniczych, spraw wojskowych itp.). Organ administracji rządowej: - stanowi wyodrębnioną część aparatu administracji rządowej, - działa w imieniu i na rachunek państwa, - uprawniony jest do korzystania ze środków władczych, - działa w zakresie przyznanych mu kompetencji. Organ posiada określoną przez prawo formę organizacyjną, która czyni z niego pewną organizacyjną jedność. Np.: organem powiatu jest rada powiatu , a nie poszczególni radni, organem powiatu jest zarząd powiatu, a nie poszczególni członkowie tego organu. Organem administracji rządowej jest minister kierujący określonym działem tej administracji, a takim organem nie jest sekretarz stanu i podsekretarz stanu. Osoba będąca organem jednoosobowym może wchodzić w skład innego organu, oczywiście kolegialnego ( np.: minister wchodzi w skład Rady Ministrów). Organ administracji rządowej działa w imieniu i na rachunek państwa, a organy innych podmiotów administracji – w imieniu i na rachunek tychże podmiotów. Istotnym elementem pojęcia jest uprawnienie do korzystania ze środków władczych. 7 Przejawia się to w uprawnieniu do stanowienia aktów posiadających moc obowiązującą., zagwarantowaną możliwością zastosowania środków przymusu państwowego w celu doprowadzenia do ich wykonania. Organy samorządu terytorialnego: - są wyodrębnione organizacyjnie, - działają w imieniu i na rachunek danej jednostki samorządu - korzystają ze środków władczych - działają w zakresie przysługujących im kompetencji. Pojęcie organu administracji publicznej Organ administracji publicznej jest zasadniczą jednostką składową administracji w sensie podmiotowym. M. Jaroszyński (1956) traktuje organ jako wyodrębnioną część aparatu państwowego (jednostkę organizacyjną), która wyposażona przez przepisy prawa w określony zakres kompetencji wykonuje zwierzchnią władzę państwa w formach administracji, przy czym organizowanie bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa musi stanowić wyłączne lub główne zadanie tego organu. Wg K. Sobczaka (1961) organ administracyjny to organ państwowy, którego działalność polega na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa. W. Brzeziński (1968) określa organ administracji jako „taki organ państwowy, który działa w zakresie administracji wyłącznie lub w przeważającej mierze w swoistych dla administracji formach działania". J.Starościak (1969) definiuje organ administracyjny jako wyodrębnioną jednostkę organizacji państwowej, posiadającą ustalony prawem zakres działania (które może być zaliczone na rzecz państwa w zakresie organizowania stosunków społecznych) oraz podejmującą to działanie za pośrednictwem określonych prawem osób i w swoistych dla niej formach prawnych. J. Dawidowicz (1970) konstruuje pojęcie organu z innego punktu widzenia, według niego „organ administracji państwowej jest to organ państwowy wyposażony w prawnie określoną możliwość jednostronnego i wiążącego wyznaczania zachowania się określonych podmiotów". 8 Wszystkie te definicje są w mniejszym lub większym stopniu porównywalne do siebie, na ich podstawie można zbudować następującą definicję: Organ administracji publicznej to człowiek (lub grupa ludzi w przypadku organu kolegialnego): - znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego, - powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego, w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu, - działający w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji. 9 PODMIOTY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ UPOWAŻNIONE PODMIOTY PRAWA PRYWATNEGO ADMINISTRACJA RZĄDOWA ADMINISTRACJA ZDECENTRALIZOWNA ADMINISTRACJA CENTRALNA FUNDACJE ZAKŁADY SAMORZĄD TERENOWA ADMINISTRACJA PUBLICZNE SPECJALNY RZĄDOWA SAMORZĄD SAMORZĄD ZAWODOWY GOSPODARCZY ADMINISTRACJA ADMINISTRACJA ZESPOLONA NIEZESPOLONA SAMORZĄD TERYTORIALNY SAMORZĄD SAMORZĄD SAMORZĄD WOJEWÓDZTWA POWIATOWY GMINNY 10